Апелляционное определение Свердловского областного суда от 25.04.2013 по делу N 33-4663/2013 <Об отмене Решения Красноуфимского городского суда Свердловской области от 16.01.2013 и отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим Постановления Главы городского округа Красноуфимск от 09.06.2011 N 570 "Об утверждении норм накопления твердых бытовых отходов">
СВЕРДЛОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 25 апреля 2013 г. по делу № 33-4663/2013
Судья Галкина И.В.
Судебная коллегия по гражданским делам Свердловского областного суда в составе:
председательствующего Соболевой Т.Е.,
судей Кормильцевой И.И.,
Старкова М.В.,
при секретаре Г.Н.,
рассмотрела в открытом судебном заседании 25 апреля 2013 года гражданское дело по заявлению Красноуфимского межрайонного прокурора о признании противоречащим закону постановления Главы городского округа Красноуфимск от 09 июня 2011 года № 570 "Об утверждении норм накопления твердых бытовых отходов"
по апелляционной жалобе Администрации городского округа Красноуфимск
на решение Красноуфимского городского суда Свердловской области от 16 января 2013 года.
Заслушав доклад судьи Соболевой Т.Е., объяснения представителя заявителя В., поддержавшей доводы заявления, представителя Главы городского округа Красноуфимск и Администрации городского округа Красноуфимск Г.А., действующего на основании доверенности от 10.08.2012 на срок три года, поддержавшего доводы апелляционной жалобы об отмене решения суда и возражавшего против удовлетворения заявления, судебная коллегия
установила:
09 июня 2011 года Главой городского округа Красноуфимск принято постановление № 570 "Об утверждении норм накопления твердых бытовых отходов", в соответствии с пунктом 1 которого утверждены и введены в действие с 01.07.2011 года нормы накопления твердых бытовых отходов в зависимости от благоустройства жилья. Согласно приложению к постановлению определены жилые дома с централизованным и автономным газовым отоплением и жилые дома с печным отоплением с указанием единицы измерения - 1 человек и нормы накопления соответственно м. куб/мес. 0,22 и 0,18. Постановление опубликовано 21 июня 2011 года в газете "Вперед" № 69-71, согласно пункту 4 вступило в силу после опубликования.
Красноуфимский межрайонный прокурор обратился в суд с заявлением о признании противоречащим закону указанного постановления. В обоснование заявления указал, что оспариваемое постановление противоречит статьям 154, 156 Жилищного кодекса Российской Федерации, подпункту "д" пункта 11 Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 2006 года № 491, чем нарушаются права потребителей.
Представитель заинтересованного лица Администрации городского округа Красноуфимск в судебном заседании заявленные требования не признал и пояснил, что норма накопления твердых бытовых отходов рассчитана на основании экспертного заключения ЗАО "Комэнергоресурс" от 2009 года, утверждена в соответствии с ГОСТ Р 15617-2000, постановление не противоречит действующему законодательству, поскольку не изменяет структуру платежей за жилое помещение.
Решением Красноуфимского городского суда Свердловской области от 16 января 2013 года постановлено: признать постановление Главы городского округа Красноуфимск от 09 июня 2011 года № 570 "Об утверждении норм накопления твердых бытовых отходов" противоречащим положениям ст. ст. 8, 18 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", ст. 7 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ "Об охране окружающей природной среды", ст. 14 Жилищного кодекса Российской Федерации и недействующим с момента его принятия.
В апелляционной жалобе заинтересованное лицо Администрация городского округа Красноуфимск просит решение суда отменить, указывая на нарушение судом норм процессуального права, поскольку оспариваемое постановление принято Главой городского округа Красноуфимск, не привлеченным к участию в деле, заинтересованным лицом по делу привлечена Администрация городского округа Красноуфимск, являющаяся исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления. Судом неправильно применены нормы материального права, сделан ошибочный вывод о том, что органы местного самоуправления не обладают правом на установление норм накопления твердых бытовых отходов.
Судебной коллегией по гражданским делам 18 апреля 2013 года вынесено определение о переходе к рассмотрению дела по правилам производства в суде первой инстанции без учета особенностей, предусмотренных главой 39 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.
В судебном заседании судебной коллегии представитель заявителя Красноуфимского межрайонного прокурора настаивал на удовлетворении заявления по основаниям, изложенным в заявлении.
Представитель заинтересованного лица Главы городского округа Красноуфимск возражал против удовлетворения заявления.
В соответствии с частью 3 статьи 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации вне зависимости от доводов, содержащихся в апелляционных жалобе, представлении, суд апелляционной инстанции проверяет, не нарушены ли судом первой инстанции нормы процессуального права, являющиеся в соответствии с частью четвертой статьи 330 настоящего Кодекса основаниями для отмены решения суда первой инстанции.
В силу пункта 4 части 4 статьи 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отмены решения суда первой инстанции в любом случае является принятие судом решения о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле.
Судебная коллегия, проверив указанные обстоятельства, приходит к выводу о наличии безусловного основания к отмене судебного решения по мотиву нарушения норм процессуального права, а также неправильного применения норм материального права, и наличии оснований для повторного рассмотрения гражданского дела по правилам суда первой инстанции.
Принятым решением суд признал противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента принятия постановление Главы городского округа Красноуфимск, разрешив вопрос о правах и обязанностях лица, не привлеченного к участию в деле.
Как следует из материалов дела, Красноуфимским межрайонным прокурором, имеющим процессуальное положение заявителя по делу, в заявлении об оспаривании постановления Главы городского округа Красноуфимск, поданном в суд в порядке статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, в качестве заинтересованного лица указана Администрация муниципального образования городского округа Красноуфимск, что изначально является неправильным, поскольку какие-либо постановления или распоряжения указанного органа не оспариваются.
Судом также неправильно в качестве заинтересованного лица по делу привлечена Администрация городского округа Красноуфимск, в отношении которой в постановленном решении имеется вывод об отсутствии полномочий по установлению нормативов образования (накопления) бытовых отходов, что сделано судом без учета норм Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии со статьей 34 которого, структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1). Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом (часть 2).
Особенности правового статуса каждого из вышеназванных органов регламентируются отдельными статьями Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, в частности статьями 35, 36, 37, которыми также устанавливаются основы взаимоотношений органов местного самоуправления.
Согласно части 1 статьи 37 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Как следует из Устава муниципального образования городской округ Красноуфимск, структуру органов местного самоуправления городского округа составляют: 1) Дума городского округа; 2) глава городского округа; 3) администрация (исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления) городского округа; 4) ревизионная комиссия городского округа; 6) орган местного самоуправления, уполномоченный в сфере культуры, Управление культуры муниципального образования городской округ Красноуфимск; 7) орган местного самоуправления, уполномоченный в сфере управления муниципальным имуществом Управление муниципальным имуществом городского округа Красноуфимск; 8) муниципальный орган управления образованием Управление образования городского округа Красноуфимск; 9) комитет по физической культуре и спорту городского округа Красноуфимск; 10) комитет по делам молодежи (статья 21). Глава городского округа как высшее должностное лицо муниципального образования наделяется в соответствии с настоящей статьей Устава собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, в том числе издает в пределах своих полномочий правовые акты (подпункт 3 пункт 5 статья 28), в систему которых входят постановления и распоряжения Главы городского округа Красноуфимск (подпункт 4 пункт 1 статья 48).
Вместе с тем, Глава городского округа Красноуфимск, как высшее должностное лицо муниципального образования, издавший оспариваемое постановление, которое признано судом недействующим, в качестве заинтересованного лица по делу судом привлечен не был, что является безусловным основанием для отмены решения суда.
В соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
В соответствии с частью 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Рассматривая дело, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемое постановление противоречит статьям 8, 18 Федерального закона "Об отходах производства и потребления", статье 7 Федерального закона "Об охране окружающей природной среды", статье 14 Жилищного кодекса Российской Федерации Федерального, поскольку полномочиями по утверждению нормативов образования твердых бытовых отходов органы местного самоуправления городских округов не обладают.
Вместе с тем, указанный вывод суда является неправильным, поскольку основан на применении норм законодательства, не подлежащих применению, которые не регулируют спорные правоотношения, а также неприменению закона, подлежащего применению.
Статья 1 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", определяющая основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе, определяет:
норматив образования отходов - установленное количество отходов конкретного вида при производстве единицы продукции;
накопление отходов - временное складирование отходов (на срок не более чем шесть месяцев) в местах (на площадках), обустроенных в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в целях их дальнейшего использования, обезвреживания, размещения, транспортирования.
В соответствии с положениями статьи 18 указанного Федерального закона в целях обеспечения охраны окружающей среды и здоровья человека, уменьшения количества отходов применительно к индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, устанавливаются нормативы образования отходов и лимиты на их размещение (пункт 1).
Порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов (за исключением статистической отчетности) устанавливает федеральный орган исполнительной власти в области обращения с отходами (пункт 4).
Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 25.02.2010 № 50 утвержден Порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, который предназначен для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц (их филиалов и других территориально обособленных подразделений), в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, при этом нормативы образования отходов служат для определения ожидаемых количеств образующихся отходов конкретных видов с учетом планируемых объемов производства продукции, выполняемых работ, оказания услуг.
Вместе с тем, суд первой инстанции пришел к неверному выводу о том, что оспариваемое постановление устанавливает нормативы образования отходов и лимиты на их размещение, и, следовательно, нарушает полномочия федеральных органов исполнительной власти в области обращения с отходами.
Накопление отходов это их временное складирование на обустроенных местах (площадках) в целях дальнейшего использования, обезвреживания, размещения, транспортирования. Нормой накопления отходов является количество отходов, образующихся на расчетную единицу в единицу времени, которые применяются при заключении договоров с предприятиями и организациями на вывоз бытовых отходов, в том числе в жилом секторе, и утверждаются постановлением Главы администрации, что в данном случае и следует учитывать уполномоченному органу согласно пункту 3 оспариваемого постановления. Указанная деятельность полностью соотносится с вопросами местного значения городского округа, предусмотренными Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ. Указанные нормативы предназначены для планирования функционирования муниципального образования по санитарному содержанию территории населенных пунктов в его границах.
Таким образом, нормы накопления твердых и жидких бытовых отходов полностью отличаются от нормативов образования отходов, предназначенных для экономического регулирования производственной деятельности природопользователей.
Вместе с тем выводы суда построены на нормах законодательства, регулирующего правоотношения по утверждению нормативов образования отходов и, следовательно, являются ошибочными, поскольку не разграничивают два различных понятия, определенных Федеральным законом от 24.06.1998 № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления".
В соответствии со статьей 13 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями. Организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях муниципальных образований осуществляют органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации. Порядок сбора отходов на территориях муниципальных образований, предусматривающий их разделение на виды (пищевые отходы, текстиль, бумага и другие), определяется органами местного самоуправления и должен соответствовать экологическим, санитарным и иным требованиям в области охраны окружающей среды и здоровья человека.
Вышеуказанным нормам Федеральных законов в области полномочий органов местного самоуправления соответствует подзаконный акт в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, которым являются Санитарные правила содержания территорий населенных мест, утвержденные Минздравом СССР 05.08.1988 № 4690-88.
На территории Российской Федерации действуют санитарные правила, нормы и гигиенические нормативы, утвержденные Минздравом СССР, в части, не противоречащей санитарному законодательству Российской Федерации (письмо Роспотребнадзора от 10.04.2007 № 0100/3637-07-32 "О действующих нормативных и методических документах по коммунальной гигиене"), в том числе санитарные требования к содержанию территорий населенных мест, установленные Санитарными правилами содержания территорий населенных мест.
В соответствии с указанными Санитарными правилами для определения числа устанавливаемых мусоросборников (контейнеров) следует исходить из численности населения, пользующегося мусоросборниками, нормы накопления отходов, сроков хранения отходов. Расчетный объем мусоросборников должен соответствовать фактическому накоплению отходов в периоды наибольшего их образования (п. 2.1.4). Нормы накопления твердых и жидких бытовых отходов на одного человека в год утверждаются исполкомами городских (районных) Советов народных депутатов (п. 6.2), правопреемниками которых в настоящее время являются органы местного самоуправления.
Аналогичным образом решен вопрос в подзаконном акте - Государственном стандарте Российской Федерации Р 51617-2000 Жилищно-коммунальные услуги, утвержденном Постановлением Госстандарта России от 19.06.2000 № 158-ст, введенного 01.01.2001, согласно приложению А (таблица А.1), нормы вывоза бытовых отходов (твердых, жидких) установлены в кг (л) на одного человека в год, нормы, отличные от указанных в таблице, устанавливаются местными органами самоуправления.
Кроме того, судебная коллегия принимает во внимание, что оспариваемое постановление Главы городского округа Красноуфимск было принято во исполнение постановления Правительства Свердловской области от 31.12.2008 № 1452-ПП "О плане мероприятий по реализации Концепции областной программы "За чистый Урал", которым было рекомендовано муниципальным образованиям принять нормативные акты, утверждающие нормы накопления твердых и жидких бытовых отходов на одного человека в год. Указанное постановление Правительства Свердловской области принято в пределах компетенции субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами, установленной статьей 6 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", в соответствии с которой к их полномочиям относится разработка и реализация региональных программ в области обращения с отходами.
Доводы заявителя о противоречии оспариваемого постановления положениям статей 154, 156 Жилищного кодекса Российской Федерации, определяющих структуру платы за жилое помещение и коммунальные услуги для нанимателей и собственников жилого помещения, и размер платы за жилое помещение, являются несостоятельными, поскольку оспариваемое постановление не изменяет установленную структуру платы, не предусматривает дополнительный вид платы, не устанавливает тарифы на содержание жилья и не изменяет предусмотренный размер платы за пользование жилым помещением, за содержание и ремонт жилого помещения.
Также является несостоятельной ссылка заявителя на подпункт "д" пункта 11 Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.2006 № 491, устанавливающего составные части содержания общего имущества в многоквартирном доме, поскольку оспариваемое постановление не регулирует указанные правоотношения.
Судебная коллегия не принимает во внимание указание в заявлении на постановление Главы городского округа Красноуфимск от 20.12.2010 № 1272 "Об установлении тарифов на содержание жилья на 2011 год для собственников помещений в многоквартирных домах в городском округе Красноуфимск, не принявших решение об установлении размера платы за содержание и ремонт жилого помещения", поскольку указанное постановление является недействующим, так как утратило силу в связи с ограничением его действия временными рамками, а также находится за пределами заявленных требований, поскольку законность и обоснованность установленных тарифов не является предметом рассмотрения в настоящем деле.
Судебная коллегия также не принимает в качестве доказательств представленные заявителем ксерокопии квитанций оплаты ЖКУ, поскольку указанные доказательства в силу положений статей 59, 67, 71 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации не отвечают принципам относимости, достоверности и не соответствуют правилам представления письменных доказательств. Кроме того, происхождение указанных ксерокопий квитанций судебной коллегии не известно, сведения о каких-либо операциях, в том числе платежных, в представленных квитанциях отсутствуют.
В силу положений части 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
С учетом изложенного судебная коллегия приходит к выводу, что следует отказать в удовлетворении заявления Красноуфимского межрайонного прокурора о признании противоречащим закону постановления Главы городского округа Красноуфимск от 09 июня 2011 года № 570 "Об утверждении норм накопления твердых бытовых отходов", поскольку оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах предоставленных полномочий, соответствует требованиям федерального и областного законодательства, не нарушает права и охраняемые законом интересы заинтересованных лиц.
Руководствуясь пунктом 2 статьи 328, статьей 329, пунктами 1, 2 части 2, пунктом 4 части 4 статьи 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение Красноуфимского городского суда Свердловской области от 16 января 2013 года отменить, принять по делу новое решение, которым отказать в удовлетворении заявления Красноуфимского межрайонного прокурора о признании противоречащим закону постановления Главы городского округа Красноуфимск от 09 июня 2011 года № 570 "Об утверждении норм накопления твердых бытовых отходов".
Председательствующий
Т.Е.СОБОЛЕВА
Судьи
И.И.КОРМИЛЬЦЕВА
М.В.СТАРКОВ
------------------------------------------------------------------
СВЕРДЛОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 25 апреля 2013 г. по делу № 33-4663/2013
Судья Галкина И.В.
Судебная коллегия по гражданским делам Свердловского областного суда в составе:
председательствующего Соболевой Т.Е.,
судей Кормильцевой И.И.,
Старкова М.В.,
при секретаре Г.Н.,
рассмотрела в открытом судебном заседании 25 апреля 2013 года гражданское дело по заявлению Красноуфимского межрайонного прокурора о признании противоречащим закону постановления Главы городского округа Красноуфимск от 09 июня 2011 года № 570 "Об утверждении норм накопления твердых бытовых отходов"
по апелляционной жалобе Администрации городского округа Красноуфимск
на решение Красноуфимского городского суда Свердловской области от 16 января 2013 года.
Заслушав доклад судьи Соболевой Т.Е., объяснения представителя заявителя В., поддержавшей доводы заявления, представителя Главы городского округа Красноуфимск и Администрации городского округа Красноуфимск Г.А., действующего на основании доверенности от 10.08.2012 на срок три года, поддержавшего доводы апелляционной жалобы об отмене решения суда и возражавшего против удовлетворения заявления, судебная коллегия
установила:
09 июня 2011 года Главой городского округа Красноуфимск принято постановление № 570 "Об утверждении норм накопления твердых бытовых отходов", в соответствии с пунктом 1 которого утверждены и введены в действие с 01.07.2011 года нормы накопления твердых бытовых отходов в зависимости от благоустройства жилья. Согласно приложению к постановлению определены жилые дома с централизованным и автономным газовым отоплением и жилые дома с печным отоплением с указанием единицы измерения - 1 человек и нормы накопления соответственно м. куб/мес. 0,22 и 0,18. Постановление опубликовано 21 июня 2011 года в газете "Вперед" № 69-71, согласно пункту 4 вступило в силу после опубликования.
Красноуфимский межрайонный прокурор обратился в суд с заявлением о признании противоречащим закону указанного постановления. В обоснование заявления указал, что оспариваемое постановление противоречит статьям 154, 156 Жилищного кодекса Российской Федерации, подпункту "д" пункта 11 Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 2006 года № 491, чем нарушаются права потребителей.
Представитель заинтересованного лица Администрации городского округа Красноуфимск в судебном заседании заявленные требования не признал и пояснил, что норма накопления твердых бытовых отходов рассчитана на основании экспертного заключения ЗАО "Комэнергоресурс" от 2009 года, утверждена в соответствии с ГОСТ Р 15617-2000, постановление не противоречит действующему законодательству, поскольку не изменяет структуру платежей за жилое помещение.
Решением Красноуфимского городского суда Свердловской области от 16 января 2013 года постановлено: признать постановление Главы городского округа Красноуфимск от 09 июня 2011 года № 570 "Об утверждении норм накопления твердых бытовых отходов" противоречащим положениям ст. ст. 8, 18 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", ст. 7 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ "Об охране окружающей природной среды", ст. 14 Жилищного кодекса Российской Федерации и недействующим с момента его принятия.
В апелляционной жалобе заинтересованное лицо Администрация городского округа Красноуфимск просит решение суда отменить, указывая на нарушение судом норм процессуального права, поскольку оспариваемое постановление принято Главой городского округа Красноуфимск, не привлеченным к участию в деле, заинтересованным лицом по делу привлечена Администрация городского округа Красноуфимск, являющаяся исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления. Судом неправильно применены нормы материального права, сделан ошибочный вывод о том, что органы местного самоуправления не обладают правом на установление норм накопления твердых бытовых отходов.
Судебной коллегией по гражданским делам 18 апреля 2013 года вынесено определение о переходе к рассмотрению дела по правилам производства в суде первой инстанции без учета особенностей, предусмотренных главой 39 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.
В судебном заседании судебной коллегии представитель заявителя Красноуфимского межрайонного прокурора настаивал на удовлетворении заявления по основаниям, изложенным в заявлении.
Представитель заинтересованного лица Главы городского округа Красноуфимск возражал против удовлетворения заявления.
В соответствии с частью 3 статьи 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации вне зависимости от доводов, содержащихся в апелляционных жалобе, представлении, суд апелляционной инстанции проверяет, не нарушены ли судом первой инстанции нормы процессуального права, являющиеся в соответствии с частью четвертой статьи 330 настоящего Кодекса основаниями для отмены решения суда первой инстанции.
В силу пункта 4 части 4 статьи 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отмены решения суда первой инстанции в любом случае является принятие судом решения о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле.
Судебная коллегия, проверив указанные обстоятельства, приходит к выводу о наличии безусловного основания к отмене судебного решения по мотиву нарушения норм процессуального права, а также неправильного применения норм материального права, и наличии оснований для повторного рассмотрения гражданского дела по правилам суда первой инстанции.
Принятым решением суд признал противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента принятия постановление Главы городского округа Красноуфимск, разрешив вопрос о правах и обязанностях лица, не привлеченного к участию в деле.
Как следует из материалов дела, Красноуфимским межрайонным прокурором, имеющим процессуальное положение заявителя по делу, в заявлении об оспаривании постановления Главы городского округа Красноуфимск, поданном в суд в порядке статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, в качестве заинтересованного лица указана Администрация муниципального образования городского округа Красноуфимск, что изначально является неправильным, поскольку какие-либо постановления или распоряжения указанного органа не оспариваются.
Судом также неправильно в качестве заинтересованного лица по делу привлечена Администрация городского округа Красноуфимск, в отношении которой в постановленном решении имеется вывод об отсутствии полномочий по установлению нормативов образования (накопления) бытовых отходов, что сделано судом без учета норм Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии со статьей 34 которого, структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1). Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом (часть 2).
Особенности правового статуса каждого из вышеназванных органов регламентируются отдельными статьями Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, в частности статьями 35, 36, 37, которыми также устанавливаются основы взаимоотношений органов местного самоуправления.
Согласно части 1 статьи 37 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Как следует из Устава муниципального образования городской округ Красноуфимск, структуру органов местного самоуправления городского округа составляют: 1) Дума городского округа; 2) глава городского округа; 3) администрация (исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления) городского округа; 4) ревизионная комиссия городского округа; 6) орган местного самоуправления, уполномоченный в сфере культуры, Управление культуры муниципального образования городской округ Красноуфимск; 7) орган местного самоуправления, уполномоченный в сфере управления муниципальным имуществом Управление муниципальным имуществом городского округа Красноуфимск; 8) муниципальный орган управления образованием Управление образования городского округа Красноуфимск; 9) комитет по физической культуре и спорту городского округа Красноуфимск; 10) комитет по делам молодежи (статья 21). Глава городского округа как высшее должностное лицо муниципального образования наделяется в соответствии с настоящей статьей Устава собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, в том числе издает в пределах своих полномочий правовые акты (подпункт 3 пункт 5 статья 28), в систему которых входят постановления и распоряжения Главы городского округа Красноуфимск (подпункт 4 пункт 1 статья 48).
Вместе с тем, Глава городского округа Красноуфимск, как высшее должностное лицо муниципального образования, издавший оспариваемое постановление, которое признано судом недействующим, в качестве заинтересованного лица по делу судом привлечен не был, что является безусловным основанием для отмены решения суда.
В соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
В соответствии с частью 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Рассматривая дело, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемое постановление противоречит статьям 8, 18 Федерального закона "Об отходах производства и потребления", статье 7 Федерального закона "Об охране окружающей природной среды", статье 14 Жилищного кодекса Российской Федерации Федерального, поскольку полномочиями по утверждению нормативов образования твердых бытовых отходов органы местного самоуправления городских округов не обладают.
Вместе с тем, указанный вывод суда является неправильным, поскольку основан на применении норм законодательства, не подлежащих применению, которые не регулируют спорные правоотношения, а также неприменению закона, подлежащего применению.
Статья 1 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", определяющая основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе, определяет:
норматив образования отходов - установленное количество отходов конкретного вида при производстве единицы продукции;
накопление отходов - временное складирование отходов (на срок не более чем шесть месяцев) в местах (на площадках), обустроенных в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в целях их дальнейшего использования, обезвреживания, размещения, транспортирования.
В соответствии с положениями статьи 18 указанного Федерального закона в целях обеспечения охраны окружающей среды и здоровья человека, уменьшения количества отходов применительно к индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, устанавливаются нормативы образования отходов и лимиты на их размещение (пункт 1).
Порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов (за исключением статистической отчетности) устанавливает федеральный орган исполнительной власти в области обращения с отходами (пункт 4).
Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 25.02.2010 № 50 утвержден Порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, который предназначен для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц (их филиалов и других территориально обособленных подразделений), в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, при этом нормативы образования отходов служат для определения ожидаемых количеств образующихся отходов конкретных видов с учетом планируемых объемов производства продукции, выполняемых работ, оказания услуг.
Вместе с тем, суд первой инстанции пришел к неверному выводу о том, что оспариваемое постановление устанавливает нормативы образования отходов и лимиты на их размещение, и, следовательно, нарушает полномочия федеральных органов исполнительной власти в области обращения с отходами.
Накопление отходов это их временное складирование на обустроенных местах (площадках) в целях дальнейшего использования, обезвреживания, размещения, транспортирования. Нормой накопления отходов является количество отходов, образующихся на расчетную единицу в единицу времени, которые применяются при заключении договоров с предприятиями и организациями на вывоз бытовых отходов, в том числе в жилом секторе, и утверждаются постановлением Главы администрации, что в данном случае и следует учитывать уполномоченному органу согласно пункту 3 оспариваемого постановления. Указанная деятельность полностью соотносится с вопросами местного значения городского округа, предусмотренными Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ. Указанные нормативы предназначены для планирования функционирования муниципального образования по санитарному содержанию территории населенных пунктов в его границах.
Таким образом, нормы накопления твердых и жидких бытовых отходов полностью отличаются от нормативов образования отходов, предназначенных для экономического регулирования производственной деятельности природопользователей.
Вместе с тем выводы суда построены на нормах законодательства, регулирующего правоотношения по утверждению нормативов образования отходов и, следовательно, являются ошибочными, поскольку не разграничивают два различных понятия, определенных Федеральным законом от 24.06.1998 № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления".
В соответствии со статьей 13 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями. Организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях муниципальных образований осуществляют органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации. Порядок сбора отходов на территориях муниципальных образований, предусматривающий их разделение на виды (пищевые отходы, текстиль, бумага и другие), определяется органами местного самоуправления и должен соответствовать экологическим, санитарным и иным требованиям в области охраны окружающей среды и здоровья человека.
Вышеуказанным нормам Федеральных законов в области полномочий органов местного самоуправления соответствует подзаконный акт в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, которым являются Санитарные правила содержания территорий населенных мест, утвержденные Минздравом СССР 05.08.1988 № 4690-88.
На территории Российской Федерации действуют санитарные правила, нормы и гигиенические нормативы, утвержденные Минздравом СССР, в части, не противоречащей санитарному законодательству Российской Федерации (письмо Роспотребнадзора от 10.04.2007 № 0100/3637-07-32 "О действующих нормативных и методических документах по коммунальной гигиене"), в том числе санитарные требования к содержанию территорий населенных мест, установленные Санитарными правилами содержания территорий населенных мест.
В соответствии с указанными Санитарными правилами для определения числа устанавливаемых мусоросборников (контейнеров) следует исходить из численности населения, пользующегося мусоросборниками, нормы накопления отходов, сроков хранения отходов. Расчетный объем мусоросборников должен соответствовать фактическому накоплению отходов в периоды наибольшего их образования (п. 2.1.4). Нормы накопления твердых и жидких бытовых отходов на одного человека в год утверждаются исполкомами городских (районных) Советов народных депутатов (п. 6.2), правопреемниками которых в настоящее время являются органы местного самоуправления.
Аналогичным образом решен вопрос в подзаконном акте - Государственном стандарте Российской Федерации Р 51617-2000 Жилищно-коммунальные услуги, утвержденном Постановлением Госстандарта России от 19.06.2000 № 158-ст, введенного 01.01.2001, согласно приложению А (таблица А.1), нормы вывоза бытовых отходов (твердых, жидких) установлены в кг (л) на одного человека в год, нормы, отличные от указанных в таблице, устанавливаются местными органами самоуправления.
Кроме того, судебная коллегия принимает во внимание, что оспариваемое постановление Главы городского округа Красноуфимск было принято во исполнение постановления Правительства Свердловской области от 31.12.2008 № 1452-ПП "О плане мероприятий по реализации Концепции областной программы "За чистый Урал", которым было рекомендовано муниципальным образованиям принять нормативные акты, утверждающие нормы накопления твердых и жидких бытовых отходов на одного человека в год. Указанное постановление Правительства Свердловской области принято в пределах компетенции субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами, установленной статьей 6 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", в соответствии с которой к их полномочиям относится разработка и реализация региональных программ в области обращения с отходами.
Доводы заявителя о противоречии оспариваемого постановления положениям статей 154, 156 Жилищного кодекса Российской Федерации, определяющих структуру платы за жилое помещение и коммунальные услуги для нанимателей и собственников жилого помещения, и размер платы за жилое помещение, являются несостоятельными, поскольку оспариваемое постановление не изменяет установленную структуру платы, не предусматривает дополнительный вид платы, не устанавливает тарифы на содержание жилья и не изменяет предусмотренный размер платы за пользование жилым помещением, за содержание и ремонт жилого помещения.
Также является несостоятельной ссылка заявителя на подпункт "д" пункта 11 Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.2006 № 491, устанавливающего составные части содержания общего имущества в многоквартирном доме, поскольку оспариваемое постановление не регулирует указанные правоотношения.
Судебная коллегия не принимает во внимание указание в заявлении на постановление Главы городского округа Красноуфимск от 20.12.2010 № 1272 "Об установлении тарифов на содержание жилья на 2011 год для собственников помещений в многоквартирных домах в городском округе Красноуфимск, не принявших решение об установлении размера платы за содержание и ремонт жилого помещения", поскольку указанное постановление является недействующим, так как утратило силу в связи с ограничением его действия временными рамками, а также находится за пределами заявленных требований, поскольку законность и обоснованность установленных тарифов не является предметом рассмотрения в настоящем деле.
Судебная коллегия также не принимает в качестве доказательств представленные заявителем ксерокопии квитанций оплаты ЖКУ, поскольку указанные доказательства в силу положений статей 59, 67, 71 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации не отвечают принципам относимости, достоверности и не соответствуют правилам представления письменных доказательств. Кроме того, происхождение указанных ксерокопий квитанций судебной коллегии не известно, сведения о каких-либо операциях, в том числе платежных, в представленных квитанциях отсутствуют.
В силу положений части 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
С учетом изложенного судебная коллегия приходит к выводу, что следует отказать в удовлетворении заявления Красноуфимского межрайонного прокурора о признании противоречащим закону постановления Главы городского округа Красноуфимск от 09 июня 2011 года № 570 "Об утверждении норм накопления твердых бытовых отходов", поскольку оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах предоставленных полномочий, соответствует требованиям федерального и областного законодательства, не нарушает права и охраняемые законом интересы заинтересованных лиц.
Руководствуясь пунктом 2 статьи 328, статьей 329, пунктами 1, 2 части 2, пунктом 4 части 4 статьи 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение Красноуфимского городского суда Свердловской области от 16 января 2013 года отменить, принять по делу новое решение, которым отказать в удовлетворении заявления Красноуфимского межрайонного прокурора о признании противоречащим закону постановления Главы городского округа Красноуфимск от 09 июня 2011 года № 570 "Об утверждении норм накопления твердых бытовых отходов".
Председательствующий
Т.Е.СОБОЛЕВА
Судьи
И.И.КОРМИЛЬЦЕВА
М.В.СТАРКОВ
------------------------------------------------------------------