Апелляционное определение Свердловского областного суда от 04.04.2013 по делу N 33-3145/2013 <Об изменении Решения Березовского городского суда Свердловской области от 11.01.2013 и признании частично недействующими Правил благоустройства, обеспечения чистоты и порядка на территории Березовского городского округа, утв. Решением Думы Березовского городского округа от 17.09.2012 N 324 >
СВЕРДЛОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 4 апреля 2013 г. по делу № 33-3145/2013
Судья Фаламова Л.С.
Судебная коллегия по гражданским делам Свердловского областного суда в составе:
председательствующего Соболевой Т.Е.,
судей Шумкова Е.С.,
Кормильцевой И.И.,
при секретаре Г.,
рассмотрела в открытом судебном заседании 04 апреля 2013 года гражданское дело по заявлению Свердловского межрайонного природоохранного прокурора в защиту интересов неопределенного круга лиц об оспаривании нормативного правового акта
по апелляционной жалобе Думы Березовского городского округа
на решение Березовского городского суда Свердловской области от 11 января 2013 года.
Заслушав доклад судьи Соболевой Т.Е., объяснения представителя заинтересованного лица Думы Березовского городского округа К., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, представителя заявителя Р., возражавшей против удовлетворения апелляционной жалобы, судебная коллегия
установила:
Решением Думы Березовского городского округа от 17 сентября 2012 года № 324 утверждены Правила благоустройства, обеспечения чистоты и порядка на территории Березовского городского округа (далее Правила благоустройства), опубликованные 27 сентября 2012 года в газете "Березовский рабочий" № 38, в которые Решением Думы Березовского городского округа от 22 ноября 2012 года № 13 были внесены изменения, опубликованные 06 декабря 2012 года в газете "Березовский рабочий" № 48.
В соответствии с положениями Правил благоустройства: прилегающая территория - территория, непосредственно примыкающая к границам земельного участка, здания, сооружения, ограждения, строительной площадки, нежилого помещения в жилом доме, к объектам торговли, рекламы и иным объектам, находящимся в собственности, пользовании, владении физических и юридических лиц (подпункт 4 пункта 1.5);
граница прилегающих территорий определяется следующим образом:
- на улицах с двухсторонней застройкой по длине занимаемого участка, по ширине - до оси проезжей части улицы;
- на улицах с односторонней застройкой по длине занимаемого участка, а по ширине - на всю ширину улицы, включая противоположный тротуар и 10 метров за тротуаром;
- на дорогах, подходах и подъездных путях к промышленным организациям, а также к жилым микрорайонам, карьерам, гаражам, складам и земельным участкам - по всей длине дороги, включая 10-метровую зеленую зону;
- на строительных площадках - территория не менее 15 метров от ограждения стройки по всему периметру;
- для нестационарных торговых объектов, объектов общественного питания и бытового обслуживания населения - в радиусе не менее 10 метров (подпункт 5 пункта 1.5).
Физические и юридические лица, независимо от их организационно-правовых форм, обязаны обеспечить своевременную и качественную очистку и уборку принадлежащих им на праве собственности или ином вещном праве земельных участков и прилегающих территорий в соответствии с действующим законодательством, настоящими Правилами и Правилами организации сбора и вывоза отходов производства и потребления на территории Березовского городского округа.
Уборка территорий общего пользования осуществляется органами местного самоуправления на основании муниципального контракта (пункт 2.1).
Содержание и уборка садов, скверов, парков, зеленых насаждений, находящихся в собственности организаций, собственников помещений либо на прилегающих территориях, производится силами и средствами этих организаций, собственников помещений самостоятельно или по договорам со специализированными организациями под контролем органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля (пункт 2.17).
Ответственность за ежедневную уборку прилегающей территории к домам индивидуальной жилой застройки по всей ширине домовладения до проезжей части, но не менее 5 метров возлагается на домовладельцев или нанимателей данного жилья (пункт 14.2).
Собственники и (или) наниматели индивидуальных жилых домов обязаны производить благоустройство и постоянную уборку прилегающей территории (очистка от мусора и грязи, выкашивание травы), содержать дворовые территории в надлежащем санитарном состоянии (подпункт 3 пункта 14.5).
Свердловский межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд с заявлением в защиту интересов неопределенного круга лиц о признании недействующими с момента принятия подпунктов 4, 5 пункта 1.5, пунктов 2.1, 2.17, 14.2, подпункта 3 пункта 14.5 Решения Думы Березовского городского округа от 17 сентября 2012 года № 324 "Об утверждении Правил благоустройства, обеспечения чистоты и порядка на территории Березовского городского округа" как противоречащих федеральному закону.
В обоснование заявления прокурор указал, что оспариваемыми нормами муниципального правового акта на собственников, владельцев, пользователей, лиц, осуществляющих эксплуатацию и содержание земельных участков и иных объектов, возложена обязанность осуществлять содержание прилегающей территории, бремя содержания имущества (территории), в отношении которого у них отсутствуют какие-либо права, что противоречит требованиям федерального законодательства: статьям 13, 42 Земельного кодекса Российской Федерации; статьям 2, 3, 210 Гражданского кодекса Российской Федерации; положениям статей 16, 18, 50, 51 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и нарушает права указанных субъектов.
В судебное заседание заявитель Свердловский межрайонный природоохранный прокурор не явился, представил в суд письменное ходатайство с просьбой о рассмотрении дела в его отсутствие.
Представители заинтересованного лица Думы Березовского городского округа в судебном заседании заявленные требования не признали.
Решением Березовского городского суда Свердловской области от 11 января 2013 года постановлено: заявление Свердловского межрайонного природоохранного прокурора о признании нормативного правового акта недействующим удовлетворить. Признать подпункт 4 пункта 1.5, подпункт 5 пункта 1.5, пункт 2.1, пункт 2.17, пункт 14.2, подпункт 3 пункта 14.5 решения Думы Березовского городского округа от 17 сентября 2012 года № 324 "Об утверждении Правил благоустройства, обеспечения чистоты и порядка на территории Березовского городского округа" противоречащими закону и недействующими с момента его принятия.
В апелляционной жалобе заинтересованное лицо Дума Березовского городского округа просит решение суда отменить, указывая, что Решение Думы Березовского городского округа от 17 сентября 2012 года № 324 не содержит оспариваемых норм, судом нарушены положения статьи 198 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, неправильно применены нормы материального права, не учтено, что оспариваемые Правила благоустройства разработаны и утверждены в соответствии с Приказом Минрегиона РФ от 27.12.2011 № 613 "Об утверждении Методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований". Подпункты 4, 5 пункта 1.5 Правил благоустройства являются дефиницией, т.е. определением используемых юридических понятий, которые не устанавливают обязанности для физических и юридических лиц.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия по гражданским делам приходит к выводу, что решение суда подлежит изменению по следующим основаниям.
В соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
В соответствии с частью 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Рассматривая дело, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что возложение на собственников, владельцев, пользователей, лиц, осуществляющих эксплуатацию и содержание земельных участков и других объектов, обязанности по содержанию территории общего пользования, прилегающей к их имуществу, но не находящейся в их собственности, владении либо пользовании, является незаконным и может быть осуществлено только на основании федерального закона или договора в силу положений статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой бремя содержания принадлежащего ему имущества несет собственник, если иное не предусмотрено законом или договором.
По смыслу названной нормы по общему правилу именно собственник содержит принадлежащее ему имущество, что выражается в поддержании его пригодного и безопасного для эксплуатации состояния, несении соответствующих расходов. Бремя содержания имущества может быть возложено на другое лицо только в силу закона или согласно договору.
В соответствии с пунктом 1 статьи 2, пунктом 1 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации порядок осуществления права собственности и других вещных прав, к которым также относятся частные случаи несения бремени содержания имущества лицом, не являющимся собственником, определяется гражданским законодательством.
В соответствии с пунктом "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.
Из системного толкования изложенных норм следует, что оспариваемые правоотношения регулируются нормами гражданского законодательства, и возложение на собственников, владельцев, пользователей индивидуальных жилых домов и земельных участков обязанности по содержанию территории, прилегающей к указанным объектам, может быть осуществлено на основании федерального закона или на основании договора.
В соответствии с пунктом 25 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий. Мероприятия, перечисленные в оспариваемых прокурором положениях пунктов 2.1, 2.17, 14.2, подпункта 3 пункта 14.5 Правил благоустройства, обязывают юридических лиц и граждан, обеспечить содержание, постоянную, качественную очистку и уборку, благоустройство прилегающих территорий, при этом ответственность за ежедневную уборку прилегающей территории к домам индивидуальной жилой застройки возлагается на домовладельцев или нанимателей данного жилья. Характер перечисленных работ предполагает несение материальных затрат на их выполнение.
Установив, что вышеуказанные положения Правил благоустройства обязывают неограниченный круг лиц во внедоговорном порядке содержать и убирать имущество, являющееся муниципальной собственностью, а не собственностью таких лиц, суд первой инстанции обоснованно признал их недействующими.
При этом, судебная коллегия также учитывает, что постоянное выполнение вышеуказанных обязанностей влечет за собой материальные затраты на содержание прилегающей территории и угрозу привлечения к ответственности согласно пункту 15.1 Правил благоустройства, в соответствии с которым нарушение настоящих Правил влечет административную и гражданско-правовую ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Свердловской области.
Вместе с тем, судебная коллегия приходит к выводу, что оспариваемые нормы пунктов 2.1, 2.17, подпункта 3 пункта 14.5 Правил благоустройства противоречат гражданскому законодательству в части возложения на физических и юридических лиц обязанности по очистке, уборке, содержанию, благоустройству прилегающих территорий, поскольку в остальной части положения указанных норм соответствуют требованиям статей 13, 42 Земельного кодекса Российской Федерации и статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации.
С учетом изложенного судебная коллегия приходит к выводу, что следует признать недействующими оспариваемые нормы Правил благоустройства: пункт 2.1 в части слов "и прилегающих территорий", пункт 2.17 в части слов "либо на прилегающих территориях", подпункт 3 пункта 14.5 в части слов "производить благоустройство и постоянную уборку прилегающей территории (очистки от мусора и грязи, выкашивание травы)", поскольку в оставшейся редакции сохраняется определенность содержания каждой нормы, что влечет их однозначное понимание и применение.
Судебная коллегия также считает, что является обоснованным довод апелляционной жалобы заинтересованного лица в отношении подпунктов 4, 5 пункта 1.5 Правил благоустройства, которые судом первой инстанции были признаны недействующими без какого-либо обоснования. Вместе с тем, указанные нормы определяют понятия прилегающей территории и границы прилегающей территории, которые применяются в настоящих Правилах. Судом первой инстанции не было учтено, что указанные подпункты не противоречат федеральному законодательству и не содержат правовых норм, определяющих правила поведения субъектов регулируемых отношений. Кроме того, судом не было принято во внимание, что признание указанных норм недействующими делает неопределенными в применении нормы Правил благоустройства, которые не оспариваются заявителем и в которых применяется понятие "граница прилегающих территорий" (пункт 2.13), понятие "прилегающая территория" (пункты 2.11, 2.15, 2.18, 6.2, 14.11, подпункт 1 пункта 1.5, подпункт 3 пункта 11.3, подпункт 4 пункта 12.1, подпункт 2 пункта 14.6). Таким образом, судебная коллегия приходит к выводу, что в удовлетворении заявления прокурора о признании недействующими подпунктов 4, 5 пункта 1.5 Правил благоустройства следует отказать.
Доводы апелляционной жалобы в отношении понятий прилегающих территорий, содержащихся в подзаконных нормативных правовых актах Российской Федерации, в данном случае не могут являться основанием для отмены решения суда, поскольку прилегающая территория является территорией общего пользования. Пунктом 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что территории общего пользования - это территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц. Аналогичное понятие содержится в подпункте 8 пункта 1.5 Правил благоустройства, который уточняет, в том числе площади, улицы, проезды, набережные, скверы и т.д. Таким образом, расположенные на территории городского округа территории общего пользования находятся в муниципальной собственности, следовательно, их уборка и содержание должны осуществляться органами местного самоуправления, в том числе на основании муниципального контракта с использованием средств, предусмотренных на эти цели бюджетом муниципального образования, что согласуется с положениями пункта 24 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", определяющего вопросы местного значения городского округа.
При этом судебная коллегия отмечает, что принятое судом решение не исключает возможности возложения такой обязанности на физических и юридических лиц в случае наличия заключенных договоров между такими лицами и органом местного самоуправления, содержащих соответствующие условия.
Кроме того, в отношении объектов, указанных в подзаконных нормативных правовых актах - строительных площадок, торговых павильонов и рынков с прилегающими к ним территориями, нормы Правил благоустройства не оспариваются.
Ссылки в апелляционной жалобе на Приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 27.12.2011 № 613 правильность выводов суда первой инстанции не опровергают, поскольку Методические рекомендации по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований указывают органам местного самоуправления учитывать требования действующего федерального законодательства, в том числе гражданского, земельного, жилищного.
Кроме того, Приказ не является законом, определяющим несение дополнительного бремени содержания физическими и юридическими лицами имущества, не принадлежащего им на праве собственности или ином вещном праве, которым в силу положений пункта 2 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации является настоящий Кодекс и принятые в соответствии с ними иные федеральные законы, регулирующие отношения, указанные в пунктах 1 и 2 статьи 2 настоящего Кодекса.
Судебная коллегия приходит к выводу, что не может являться основанием для отмены решения суда довод апелляционной жалобы о том, что Решение Думы Березовского городского округа от 17 сентября 2012 года № 324 не содержит оспариваемых норм, поскольку основания заявленных требований, которые были рассмотрены судом первой инстанции, указывают на нормы Правил благоустройства, обеспечения чистоты и порядка на территории Березовского городского округа, утвержденных Решением Думы Березовского городского округа от 17 сентября 2012 года № 324, на которые указано в требованиях заявления. В процессе рассмотрения дела судом первой инстанции заинтересованным лицом были представлены возражения на заявление об оспаривании указанных норм Правил благоустройства, какие-либо ходатайства об уточнении предмета заявленных требований от представителей заинтересованного лица Думы Березовского городского округа в суде первой инстанции не заявлялись и в представленном письменном отзыве на заявление возражения по требованиям также отсутствуют. Вместе с тем, решение суда в указанной части также подлежит изменению с учетом оспариваемых норм, законность которых проверялась судом первой инстанции.
Апелляционная жалоба заявителя не содержит указаний о допущенных судом нарушениях норм процессуального права, являющихся основанием для отмены решения суда, и судебной коллегией указанные основания установлены не были.
В силу положений части 3 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующим или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт.
В соответствии с пунктом 1 Положения об опубликовании муниципальных правовых актов и иной официальной информации о деятельности органов местного самоуправления Березовского городского округа в газете "Березовский рабочий", утвержденного постановлением администрации Березовского городского округа от 26.12.2012 № 825, информация о решении суда подлежит опубликованию в указанном печатном издании в течение 10 дней со дня вступления решения суда в законную силу, которым в данном случае в соответствии с частью 5 статьи 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации является день принятия определения суда апелляционной инстанции.
Руководствуясь пунктом 2 статьи 328, статьями 327.1, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение Березовского городского суда Свердловской области от 11 января 2013 года изменить, заявление Свердловского межрайонного природоохранного прокурора удовлетворить частично.
Признать пункт 2.1 в части слов "и прилегающих территорий", пункт 2.17 в части слов "либо на прилегающих территориях", пункт 14.2, подпункт 3 пункта 14.5 в части слов "производить благоустройство и постоянную уборку прилегающей территории (очистки от мусора и грязи, выкашивание травы)" Правил благоустройства, обеспечения чистоты и порядка на территории Березовского городского округа, утвержденных Решением Думы Березовского городского округа от 17 сентября 2012 года № 324, с изменениями, внесенными Решением Думы Березовского городского округа от 22 ноября 2012 года № 13, противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня принятия. В остальной части в удовлетворении заявления отказать.
Сообщение о решении подлежит опубликованию в газете "Березовский рабочий" в течение 10 дней со дня вступления решения суда в законную силу.
Председательствующий
Т.Е.СОБОЛЕВА
Судьи
Е.С.ШУМКОВ
И.И.КОРМИЛЬЦЕВА
------------------------------------------------------------------
СВЕРДЛОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 4 апреля 2013 г. по делу № 33-3145/2013
Судья Фаламова Л.С.
Судебная коллегия по гражданским делам Свердловского областного суда в составе:
председательствующего Соболевой Т.Е.,
судей Шумкова Е.С.,
Кормильцевой И.И.,
при секретаре Г.,
рассмотрела в открытом судебном заседании 04 апреля 2013 года гражданское дело по заявлению Свердловского межрайонного природоохранного прокурора в защиту интересов неопределенного круга лиц об оспаривании нормативного правового акта
по апелляционной жалобе Думы Березовского городского округа
на решение Березовского городского суда Свердловской области от 11 января 2013 года.
Заслушав доклад судьи Соболевой Т.Е., объяснения представителя заинтересованного лица Думы Березовского городского округа К., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, представителя заявителя Р., возражавшей против удовлетворения апелляционной жалобы, судебная коллегия
установила:
Решением Думы Березовского городского округа от 17 сентября 2012 года № 324 утверждены Правила благоустройства, обеспечения чистоты и порядка на территории Березовского городского округа (далее Правила благоустройства), опубликованные 27 сентября 2012 года в газете "Березовский рабочий" № 38, в которые Решением Думы Березовского городского округа от 22 ноября 2012 года № 13 были внесены изменения, опубликованные 06 декабря 2012 года в газете "Березовский рабочий" № 48.
В соответствии с положениями Правил благоустройства: прилегающая территория - территория, непосредственно примыкающая к границам земельного участка, здания, сооружения, ограждения, строительной площадки, нежилого помещения в жилом доме, к объектам торговли, рекламы и иным объектам, находящимся в собственности, пользовании, владении физических и юридических лиц (подпункт 4 пункта 1.5);
граница прилегающих территорий определяется следующим образом:
- на улицах с двухсторонней застройкой по длине занимаемого участка, по ширине - до оси проезжей части улицы;
- на улицах с односторонней застройкой по длине занимаемого участка, а по ширине - на всю ширину улицы, включая противоположный тротуар и 10 метров за тротуаром;
- на дорогах, подходах и подъездных путях к промышленным организациям, а также к жилым микрорайонам, карьерам, гаражам, складам и земельным участкам - по всей длине дороги, включая 10-метровую зеленую зону;
- на строительных площадках - территория не менее 15 метров от ограждения стройки по всему периметру;
- для нестационарных торговых объектов, объектов общественного питания и бытового обслуживания населения - в радиусе не менее 10 метров (подпункт 5 пункта 1.5).
Физические и юридические лица, независимо от их организационно-правовых форм, обязаны обеспечить своевременную и качественную очистку и уборку принадлежащих им на праве собственности или ином вещном праве земельных участков и прилегающих территорий в соответствии с действующим законодательством, настоящими Правилами и Правилами организации сбора и вывоза отходов производства и потребления на территории Березовского городского округа.
Уборка территорий общего пользования осуществляется органами местного самоуправления на основании муниципального контракта (пункт 2.1).
Содержание и уборка садов, скверов, парков, зеленых насаждений, находящихся в собственности организаций, собственников помещений либо на прилегающих территориях, производится силами и средствами этих организаций, собственников помещений самостоятельно или по договорам со специализированными организациями под контролем органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля (пункт 2.17).
Ответственность за ежедневную уборку прилегающей территории к домам индивидуальной жилой застройки по всей ширине домовладения до проезжей части, но не менее 5 метров возлагается на домовладельцев или нанимателей данного жилья (пункт 14.2).
Собственники и (или) наниматели индивидуальных жилых домов обязаны производить благоустройство и постоянную уборку прилегающей территории (очистка от мусора и грязи, выкашивание травы), содержать дворовые территории в надлежащем санитарном состоянии (подпункт 3 пункта 14.5).
Свердловский межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд с заявлением в защиту интересов неопределенного круга лиц о признании недействующими с момента принятия подпунктов 4, 5 пункта 1.5, пунктов 2.1, 2.17, 14.2, подпункта 3 пункта 14.5 Решения Думы Березовского городского округа от 17 сентября 2012 года № 324 "Об утверждении Правил благоустройства, обеспечения чистоты и порядка на территории Березовского городского округа" как противоречащих федеральному закону.
В обоснование заявления прокурор указал, что оспариваемыми нормами муниципального правового акта на собственников, владельцев, пользователей, лиц, осуществляющих эксплуатацию и содержание земельных участков и иных объектов, возложена обязанность осуществлять содержание прилегающей территории, бремя содержания имущества (территории), в отношении которого у них отсутствуют какие-либо права, что противоречит требованиям федерального законодательства: статьям 13, 42 Земельного кодекса Российской Федерации; статьям 2, 3, 210 Гражданского кодекса Российской Федерации; положениям статей 16, 18, 50, 51 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и нарушает права указанных субъектов.
В судебное заседание заявитель Свердловский межрайонный природоохранный прокурор не явился, представил в суд письменное ходатайство с просьбой о рассмотрении дела в его отсутствие.
Представители заинтересованного лица Думы Березовского городского округа в судебном заседании заявленные требования не признали.
Решением Березовского городского суда Свердловской области от 11 января 2013 года постановлено: заявление Свердловского межрайонного природоохранного прокурора о признании нормативного правового акта недействующим удовлетворить. Признать подпункт 4 пункта 1.5, подпункт 5 пункта 1.5, пункт 2.1, пункт 2.17, пункт 14.2, подпункт 3 пункта 14.5 решения Думы Березовского городского округа от 17 сентября 2012 года № 324 "Об утверждении Правил благоустройства, обеспечения чистоты и порядка на территории Березовского городского округа" противоречащими закону и недействующими с момента его принятия.
В апелляционной жалобе заинтересованное лицо Дума Березовского городского округа просит решение суда отменить, указывая, что Решение Думы Березовского городского округа от 17 сентября 2012 года № 324 не содержит оспариваемых норм, судом нарушены положения статьи 198 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, неправильно применены нормы материального права, не учтено, что оспариваемые Правила благоустройства разработаны и утверждены в соответствии с Приказом Минрегиона РФ от 27.12.2011 № 613 "Об утверждении Методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований". Подпункты 4, 5 пункта 1.5 Правил благоустройства являются дефиницией, т.е. определением используемых юридических понятий, которые не устанавливают обязанности для физических и юридических лиц.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия по гражданским делам приходит к выводу, что решение суда подлежит изменению по следующим основаниям.
В соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
В соответствии с частью 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Рассматривая дело, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что возложение на собственников, владельцев, пользователей, лиц, осуществляющих эксплуатацию и содержание земельных участков и других объектов, обязанности по содержанию территории общего пользования, прилегающей к их имуществу, но не находящейся в их собственности, владении либо пользовании, является незаконным и может быть осуществлено только на основании федерального закона или договора в силу положений статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой бремя содержания принадлежащего ему имущества несет собственник, если иное не предусмотрено законом или договором.
По смыслу названной нормы по общему правилу именно собственник содержит принадлежащее ему имущество, что выражается в поддержании его пригодного и безопасного для эксплуатации состояния, несении соответствующих расходов. Бремя содержания имущества может быть возложено на другое лицо только в силу закона или согласно договору.
В соответствии с пунктом 1 статьи 2, пунктом 1 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации порядок осуществления права собственности и других вещных прав, к которым также относятся частные случаи несения бремени содержания имущества лицом, не являющимся собственником, определяется гражданским законодательством.
В соответствии с пунктом "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.
Из системного толкования изложенных норм следует, что оспариваемые правоотношения регулируются нормами гражданского законодательства, и возложение на собственников, владельцев, пользователей индивидуальных жилых домов и земельных участков обязанности по содержанию территории, прилегающей к указанным объектам, может быть осуществлено на основании федерального закона или на основании договора.
В соответствии с пунктом 25 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий. Мероприятия, перечисленные в оспариваемых прокурором положениях пунктов 2.1, 2.17, 14.2, подпункта 3 пункта 14.5 Правил благоустройства, обязывают юридических лиц и граждан, обеспечить содержание, постоянную, качественную очистку и уборку, благоустройство прилегающих территорий, при этом ответственность за ежедневную уборку прилегающей территории к домам индивидуальной жилой застройки возлагается на домовладельцев или нанимателей данного жилья. Характер перечисленных работ предполагает несение материальных затрат на их выполнение.
Установив, что вышеуказанные положения Правил благоустройства обязывают неограниченный круг лиц во внедоговорном порядке содержать и убирать имущество, являющееся муниципальной собственностью, а не собственностью таких лиц, суд первой инстанции обоснованно признал их недействующими.
При этом, судебная коллегия также учитывает, что постоянное выполнение вышеуказанных обязанностей влечет за собой материальные затраты на содержание прилегающей территории и угрозу привлечения к ответственности согласно пункту 15.1 Правил благоустройства, в соответствии с которым нарушение настоящих Правил влечет административную и гражданско-правовую ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Свердловской области.
Вместе с тем, судебная коллегия приходит к выводу, что оспариваемые нормы пунктов 2.1, 2.17, подпункта 3 пункта 14.5 Правил благоустройства противоречат гражданскому законодательству в части возложения на физических и юридических лиц обязанности по очистке, уборке, содержанию, благоустройству прилегающих территорий, поскольку в остальной части положения указанных норм соответствуют требованиям статей 13, 42 Земельного кодекса Российской Федерации и статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации.
С учетом изложенного судебная коллегия приходит к выводу, что следует признать недействующими оспариваемые нормы Правил благоустройства: пункт 2.1 в части слов "и прилегающих территорий", пункт 2.17 в части слов "либо на прилегающих территориях", подпункт 3 пункта 14.5 в части слов "производить благоустройство и постоянную уборку прилегающей территории (очистки от мусора и грязи, выкашивание травы)", поскольку в оставшейся редакции сохраняется определенность содержания каждой нормы, что влечет их однозначное понимание и применение.
Судебная коллегия также считает, что является обоснованным довод апелляционной жалобы заинтересованного лица в отношении подпунктов 4, 5 пункта 1.5 Правил благоустройства, которые судом первой инстанции были признаны недействующими без какого-либо обоснования. Вместе с тем, указанные нормы определяют понятия прилегающей территории и границы прилегающей территории, которые применяются в настоящих Правилах. Судом первой инстанции не было учтено, что указанные подпункты не противоречат федеральному законодательству и не содержат правовых норм, определяющих правила поведения субъектов регулируемых отношений. Кроме того, судом не было принято во внимание, что признание указанных норм недействующими делает неопределенными в применении нормы Правил благоустройства, которые не оспариваются заявителем и в которых применяется понятие "граница прилегающих территорий" (пункт 2.13), понятие "прилегающая территория" (пункты 2.11, 2.15, 2.18, 6.2, 14.11, подпункт 1 пункта 1.5, подпункт 3 пункта 11.3, подпункт 4 пункта 12.1, подпункт 2 пункта 14.6). Таким образом, судебная коллегия приходит к выводу, что в удовлетворении заявления прокурора о признании недействующими подпунктов 4, 5 пункта 1.5 Правил благоустройства следует отказать.
Доводы апелляционной жалобы в отношении понятий прилегающих территорий, содержащихся в подзаконных нормативных правовых актах Российской Федерации, в данном случае не могут являться основанием для отмены решения суда, поскольку прилегающая территория является территорией общего пользования. Пунктом 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что территории общего пользования - это территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц. Аналогичное понятие содержится в подпункте 8 пункта 1.5 Правил благоустройства, который уточняет, в том числе площади, улицы, проезды, набережные, скверы и т.д. Таким образом, расположенные на территории городского округа территории общего пользования находятся в муниципальной собственности, следовательно, их уборка и содержание должны осуществляться органами местного самоуправления, в том числе на основании муниципального контракта с использованием средств, предусмотренных на эти цели бюджетом муниципального образования, что согласуется с положениями пункта 24 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", определяющего вопросы местного значения городского округа.
При этом судебная коллегия отмечает, что принятое судом решение не исключает возможности возложения такой обязанности на физических и юридических лиц в случае наличия заключенных договоров между такими лицами и органом местного самоуправления, содержащих соответствующие условия.
Кроме того, в отношении объектов, указанных в подзаконных нормативных правовых актах - строительных площадок, торговых павильонов и рынков с прилегающими к ним территориями, нормы Правил благоустройства не оспариваются.
Ссылки в апелляционной жалобе на Приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 27.12.2011 № 613 правильность выводов суда первой инстанции не опровергают, поскольку Методические рекомендации по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований указывают органам местного самоуправления учитывать требования действующего федерального законодательства, в том числе гражданского, земельного, жилищного.
Кроме того, Приказ не является законом, определяющим несение дополнительного бремени содержания физическими и юридическими лицами имущества, не принадлежащего им на праве собственности или ином вещном праве, которым в силу положений пункта 2 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации является настоящий Кодекс и принятые в соответствии с ними иные федеральные законы, регулирующие отношения, указанные в пунктах 1 и 2 статьи 2 настоящего Кодекса.
Судебная коллегия приходит к выводу, что не может являться основанием для отмены решения суда довод апелляционной жалобы о том, что Решение Думы Березовского городского округа от 17 сентября 2012 года № 324 не содержит оспариваемых норм, поскольку основания заявленных требований, которые были рассмотрены судом первой инстанции, указывают на нормы Правил благоустройства, обеспечения чистоты и порядка на территории Березовского городского округа, утвержденных Решением Думы Березовского городского округа от 17 сентября 2012 года № 324, на которые указано в требованиях заявления. В процессе рассмотрения дела судом первой инстанции заинтересованным лицом были представлены возражения на заявление об оспаривании указанных норм Правил благоустройства, какие-либо ходатайства об уточнении предмета заявленных требований от представителей заинтересованного лица Думы Березовского городского округа в суде первой инстанции не заявлялись и в представленном письменном отзыве на заявление возражения по требованиям также отсутствуют. Вместе с тем, решение суда в указанной части также подлежит изменению с учетом оспариваемых норм, законность которых проверялась судом первой инстанции.
Апелляционная жалоба заявителя не содержит указаний о допущенных судом нарушениях норм процессуального права, являющихся основанием для отмены решения суда, и судебной коллегией указанные основания установлены не были.
В силу положений части 3 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующим или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт.
В соответствии с пунктом 1 Положения об опубликовании муниципальных правовых актов и иной официальной информации о деятельности органов местного самоуправления Березовского городского округа в газете "Березовский рабочий", утвержденного постановлением администрации Березовского городского округа от 26.12.2012 № 825, информация о решении суда подлежит опубликованию в указанном печатном издании в течение 10 дней со дня вступления решения суда в законную силу, которым в данном случае в соответствии с частью 5 статьи 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации является день принятия определения суда апелляционной инстанции.
Руководствуясь пунктом 2 статьи 328, статьями 327.1, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение Березовского городского суда Свердловской области от 11 января 2013 года изменить, заявление Свердловского межрайонного природоохранного прокурора удовлетворить частично.
Признать пункт 2.1 в части слов "и прилегающих территорий", пункт 2.17 в части слов "либо на прилегающих территориях", пункт 14.2, подпункт 3 пункта 14.5 в части слов "производить благоустройство и постоянную уборку прилегающей территории (очистки от мусора и грязи, выкашивание травы)" Правил благоустройства, обеспечения чистоты и порядка на территории Березовского городского округа, утвержденных Решением Думы Березовского городского округа от 17 сентября 2012 года № 324, с изменениями, внесенными Решением Думы Березовского городского округа от 22 ноября 2012 года № 13, противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня принятия. В остальной части в удовлетворении заявления отказать.
Сообщение о решении подлежит опубликованию в газете "Березовский рабочий" в течение 10 дней со дня вступления решения суда в законную силу.
Председательствующий
Т.Е.СОБОЛЕВА
Судьи
Е.С.ШУМКОВ
И.И.КОРМИЛЬЦЕВА
------------------------------------------------------------------