Апелляционное определение Свердловского областного суда от 17.09.2013 по делу N 33-10980/2013 <Об отмене Решения Ленинского районного суда г. Екатеринбурга от 02.07.2013 и признании недействующим пункта 1 Постановления Администрации г. Екатеринбурга от 09.10.2012 N 4381 "Об установлении права на преимущественное предоставление мест в муниципальных образовательных учреждениях муниципального образования "город Екатеринбург", реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования">
СВЕРДЛОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 17 сентября 2013 г. по делу № 33-10980/2013
Судья Савинова О.Н.
Судебная коллегия по гражданским делам Свердловского областного суда в составе: председательствующего судьи Шурыгиной Л.Г., судей Прокофьева В.В. и Захаровой О.А., при секретаре К., рассмотрела в судебном заседании 17 сентября 2013 года дело по заявлению прокурора города Екатеринбурга о признании нормативно-правового акта Администрации города Екатеринбурга недействующим - по апелляционному представлению прокурора на решение Ленинского районного суда города Екатеринбурга от 2 июля 2013 года.
Заслушав доклад судьи Прокофьева В.В., объяснения представителя заявителя в лице прокурора отдела прокуратуры Свердловской области Даниловой А.В., а также представителей заинтересованных лиц Администрации города Екатеринбурга и Управления образования Администрации города Екатеринбурга В., Л. и К., судебная коллегия
установила:
прокурор города Екатеринбурга в порядке гл. 24 ГПК РФ обратился в суд с заявлением о признании недействующим пункта 1 Постановления Администрации города Екатеринбурга от 9 октября 2012 года № 4381 "Об установлении права на преимущественное предоставление мест в муниципальных образовательных учреждениях муниципального образования "город Екатеринбург", реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования" (в редакции от 25 февраля 2013 года) со дня его принятия. В обоснование своего требования прокурор указал, что оспариваемый им нормативный акт принят по вопросу, не отнесенному к компетенции органов местного самоуправления, противоречит федеральному законодательству, которое гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольного образования и не содержит аналогичных положений. В этой связи он нарушает права неопределенного круга лиц (не упомянутых в нем категорий граждан) на получение такого образования в подведомственных Администрации муниципальных образовательных учреждениях. Кроме того, указанные обстоятельства, по мнению прокурора, свидетельствуют также и о наличии в оспариваемом им нормативном акте коррупциогенных факторов (условий для проявления коррупции).
Представители заинтересованных лиц - Администрации города Екатеринбурга и Управления образования Администрации города Екатеринбурга возражали против доводов прокурора, ссылаясь на то, что организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального образования (городского округа) отнесена действующим законодательством к вопросам местного значения. При этом органам местного самоуправления не запрещено устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Введение же оспариваемого прокурором правового регулирования в данном случае по утверждению заинтересованных лиц обусловлено низкой оплатой труда работников муниципальных учреждений и проблемами с комплектацией их кадрами, направлено на привлечение и закрепление последних.
Вышеназванным решением суда в удовлетворении заявления прокурора отказано.
Не согласившись с таким решением, прокурор в апелляционном представлении просит о его отмене, настаивая на своих прежних доводах, которые, по его мнению, безосновательно не были приняты во внимание судом.
В заседании суда апелляционной инстанции представитель заявителя в лице прокурора отдела прокуратуры Свердловской области Даниловой А.В. поддержал доводы его представления, уточнив, что просит признать оспариваемую норму недействующей со дня вступления решения суда в законную силу.
Представители заинтересованных лиц, напротив, полагали обжалуемое прокурором решение суда правильным и просили об оставлении его без изменения.
Изучив материалы дела, обсудив указанные доводы и проверив обжалуемое решение, судебная коллегия находит его подлежащим отмене в связи с неправильным истолкованием и применением судом норм материального права.
Как следует из заявления прокурора, им оспорено Постановление Администрации города Екатеринбурга от 9 октября 2012 года № 4381 "Об установлении права на преимущественное предоставление мест в муниципальных образовательных учреждениях муниципального образования "город Екатеринбург", реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования" в редакции от 25 февраля 2013 года. Первоначальный текст данного документа был опубликован в официальном издании Администрации города Екатеринбурга - газете "Вечерний Екатеринбург", № 195 за 12 октября 2012 года. Изменения, внесенные Постановлением Администрации города Екатеринбурга от 25 февраля 2013 года № 618, опубликованы в том же издании (газете "Вечерний Екатеринбург", № 36) за 27 февраля 2013 года.
Согласно оспариваемой прокурором норме (пункту 1 Постановление Администрации города Екатеринбурга от 9 октября 2012 года № 4381) предусмотрено установить, что право на преимущественное предоставление мест в муниципальных образовательных учреждениях муниципального образования "город Екатеринбург", реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, имеют следующие категории граждан: дети (внуки) работников муниципальных образовательных учреждений, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования (за исключением совместителей), в период работы в указанных учреждениях; дети одиноких малоимущих родителей (законных представителей), среднедушевой доход семьи которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в Свердловской области; дети работников муниципальных автономных, бюджетных, казенных учреждений на основании ходатайств работодателей (представителей нанимателей) родителей (законных представителей), направляемых в адрес администраций районов (количество мест в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях для детей указанных работников не может превышать пять процентов от общего количества мест в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях административного района, предоставляемых гражданам, за отчетный период комплектования этих учреждений (с октября по сентябрь следующего года)).
Разрешая данный публично-правовой спор, суд обоснованно исходил из того, что оспариваемое постановление является нормативным правовым актом органа местного самоуправления, который в силу правил ст. 13 ГК РФ и ч. 1 ст. 251 ГПК РФ может быть признан недействительным (недействующим) в случае несоответствия его закону или иным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и нарушения им прав и свобод граждан и организаций, а прокурор вправе обратиться в суд с таким заявлением.
Вместе с тем отказывая, прокурору в удовлетворении его заявления, суд посчитал, что оспариваемый им нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Администрации города Екатеринбурга как органа местного самоуправления, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие. Он не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не нарушает прав и законных интересов указанного прокурором неопределенного круга лиц.
С такими выводами суда первой инстанции судебная коллегия согласиться не может, поскольку они основаны на ошибочном толковании норм действующего законодательства.
Вопросы местного значения закреплены в ст. 132 Конституции РФ и ст. ст. 14, 15 и 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". При этом к их числу, как справедливо утверждает Администрация города Екатеринбурга, отнесена и организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального образования (городского округа). Аналогичные полномочия органов местного самоуправления городских округов в сфере образования предусмотрены и п. 1 ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации". Последним к компетенции названных органов также отнесен учет детей, подлежащих обучению по образовательным программам дошкольного образования и закрепление муниципальных образовательных организаций за конкретными территориями муниципального района, городского округа (п. 6 ч. 1 ст. 9).
Однако реализация указанных правомочий не предполагает возможности введения органами местного самоуправления самостоятельного правового регулирования в принимаемых ими по этим вопросам муниципальных правовых актах, а тем более установление каких-либо исключений из общих правил (особых прав и преимуществ).
Согласно п.п. "е", "ж" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, а также защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По этим предметам издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а муниципальные правовые акты не должны им противоречить (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, ч. 4 ст. 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
Никоим образом не отменяют такой юридической иерархии и положения ч. 5 ст. 20 упомянутого выше Федерального закона, на которые ссылаются представители привлеченных судом к участию в деле заинтересованных лиц.
В соответствии с указанной нормой органы местного самоуправления действительно вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Но по смыслу этой нормы, регулирующей вопросы осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, такие меры должны носить дополнительный характер по отношению к мерам, предусмотренным в федеральных законах, и сопровождаться принятием обязательств по их финансированию за счет средств местного бюджета. Между тем, как уже отмечено выше, организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального образования (городского округа) отнесена законом непосредственно к полномочиям самих органов местного самоуправления, которые в этой связи осуществляют финансирование соответствующих расходов.
Поэтому положения указанной нормы не применимы к урегулированному в оспариваемом прокурором нормативном акте правоотношению. К тому же он не содержит указания на нее и механизм реализации. Следовательно, как обоснованно полагает прокурор, реализация установленных п. 1 Постановления Администрации города Екатеринбурга от 9 октября 2012 года № 4381 преимуществ фактически осуществляется не за счет дополнительного финансирования, а за счет ущемления прав и законных интересов не упомянутых в нем категорий граждан. Данное утверждение прокурора не опровергнуто, доказательств обратного не представлено.
Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом муниципального уровня, то есть по вопросу, не относящемуся к компетенции Администрации города Екатеринбурга как органа местного самоуправления.
При этом ни нормы федерального законодательства, ни нормы законодательства Свердловской области не содержат аналогичных положений. Напротив, Конституцией РФ гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного образования (ч. 2 ст. 43), а также равенство прав и свобод граждан (ч.ч. 1, 2 ст. 19), отступления от которых возможны только в случаях и по основаниям, предусмотренным федеральными законами (ч. 3 ст. 55).
Указанные конституционные гарантии получили свое дальнейшее правовое развитие во вступившем в силу с 1 сентября 2013 года Федеральном законе от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации". Статьей 55 данного Федерального закона предусмотрено, что прием на обучение в организацию, осуществляющую образовательную деятельность, проводится на принципах равных условий приема для всех поступающих, за исключением лиц, которым в соответствии с настоящим Федеральным законом предоставлены особые права (преимущества) при приеме на обучение (ч. 1); прием на обучение по основным общеобразовательным программам и образовательным программам среднего профессионального образования за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов проводится на общедоступной основе, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом (ч. 3).
На то, что правила приема граждан в общеобразовательные учреждения, в том числе порядок комплектования дошкольных образовательных учреждений, определяются их учредителями именно в соответствии с законодательством Российской Федерации, прямо указано и в п. 45 Типового положения об общеобразовательном учреждении (утв. Постановлением Правительства РФ от 19 марта 2001 года № 196), п. 25 Типового положения о дошкольном образовательном учреждении (утв. Приказом Минобрнауки РФ от 27 октября 2011 года № 2562) и п. 4 Порядка приема граждан в общеобразовательные учреждения (утв. Приказом Минобрнауки РФ от 15 февраля 2012 года № 107). О том же разъяснено в Письмах Минобрнауки РФ от 2 мая 2012 года № 03-327 и от 28 июня 2012 года № ИР-535/03.
Безосновательной является ссылка представителей заинтересованных лиц и на Приказ Министерства образования Свердловской области от 19 февраля 2009 года № 10-д. Он определяет порядок комплектования структурных подразделений областных государственных образовательных учреждений, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, учредителем которых является Министерство общего и профессионального образования Свердловской области, и на муниципальные образовательные учреждения не распространяется.
Анализ оспариваемых нормативных положений также свидетельствует о том, что они нарушают права и свободы неопределенного круга граждан (детей), не относящихся к перечисленным в Постановлении № 4381 категориям, ограничивая им доступ к предоставлению мест в муниципальных образовательных учреждениях города Екатеринбурга, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, и тем самым к получению такого образования.
Кроме того, нельзя не согласиться и с доводами прокурора о том, что указанные обстоятельства объективно свидетельствуют и о наличии в оспариваемом нормативном правовом акте коррупциогенных факторов. В соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" такими факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
В этой связи сама по себе правомерность и социальная значимость тех целей, которые могла преследовать Администрация города Екатеринбурга при принятии Постановления № 4381, не меняет существа дела, не устраняет допущенных нарушений и не позволяет отклонить заявленное прокурором требование.
Вместе с тем согласно правилам ч.ч. 2, 3 ст. 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Такое решение суда или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт. Однако, как следует из п. 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года № 48, если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
В данном же случае с учетом того, что оспариваемые нормативные положения применялись, и в соответствии с ними осуществлялось предоставление мест в муниципальных образовательных учреждениях муниципального образования "город Екатеринбург", реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, судебная коллегия находит необходимым признать их недействующими со дня вынесения апелляционного определения. Сообщение о последнем надлежит опубликовать в том же печатном издании, в котором был официально опубликован оспариваемый прокурором нормативный правовой акт.
Руководствуясь ст. ст. 328, 329 ГПК РФ, судебная коллегия
определила:
решение Ленинского районного суда города Екатеринбурга от 2 июля 2013 года отменить и принять по делу новое решение.
Заявление прокурора города Екатеринбурга удовлетворить.
Признать пункт 1 Постановления Администрации города Екатеринбурга от 9 октября 12 года № 4381 (в редакции от 25 февраля 2013 года) "Об установлении права на преимущественное предоставление мест в муниципальных образовательных учреждениях муниципального образования "город Екатеринбург", реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования" недействующим со дня вступления апелляционного определения в законную силу (то есть с 17 сентября 2013 года).
Обязать Администрации города Екатеринбурга опубликовать сообщение о данном определении в печатном издании (газете "Вечерний Екатеринбург"), в котором был официально опубликован этот нормативный правовой акт.
------------------------------------------------------------------
СВЕРДЛОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 17 сентября 2013 г. по делу № 33-10980/2013
Судья Савинова О.Н.
Судебная коллегия по гражданским делам Свердловского областного суда в составе: председательствующего судьи Шурыгиной Л.Г., судей Прокофьева В.В. и Захаровой О.А., при секретаре К., рассмотрела в судебном заседании 17 сентября 2013 года дело по заявлению прокурора города Екатеринбурга о признании нормативно-правового акта Администрации города Екатеринбурга недействующим - по апелляционному представлению прокурора на решение Ленинского районного суда города Екатеринбурга от 2 июля 2013 года.
Заслушав доклад судьи Прокофьева В.В., объяснения представителя заявителя в лице прокурора отдела прокуратуры Свердловской области Даниловой А.В., а также представителей заинтересованных лиц Администрации города Екатеринбурга и Управления образования Администрации города Екатеринбурга В., Л. и К., судебная коллегия
установила:
прокурор города Екатеринбурга в порядке гл. 24 ГПК РФ обратился в суд с заявлением о признании недействующим пункта 1 Постановления Администрации города Екатеринбурга от 9 октября 2012 года № 4381 "Об установлении права на преимущественное предоставление мест в муниципальных образовательных учреждениях муниципального образования "город Екатеринбург", реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования" (в редакции от 25 февраля 2013 года) со дня его принятия. В обоснование своего требования прокурор указал, что оспариваемый им нормативный акт принят по вопросу, не отнесенному к компетенции органов местного самоуправления, противоречит федеральному законодательству, которое гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольного образования и не содержит аналогичных положений. В этой связи он нарушает права неопределенного круга лиц (не упомянутых в нем категорий граждан) на получение такого образования в подведомственных Администрации муниципальных образовательных учреждениях. Кроме того, указанные обстоятельства, по мнению прокурора, свидетельствуют также и о наличии в оспариваемом им нормативном акте коррупциогенных факторов (условий для проявления коррупции).
Представители заинтересованных лиц - Администрации города Екатеринбурга и Управления образования Администрации города Екатеринбурга возражали против доводов прокурора, ссылаясь на то, что организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального образования (городского округа) отнесена действующим законодательством к вопросам местного значения. При этом органам местного самоуправления не запрещено устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Введение же оспариваемого прокурором правового регулирования в данном случае по утверждению заинтересованных лиц обусловлено низкой оплатой труда работников муниципальных учреждений и проблемами с комплектацией их кадрами, направлено на привлечение и закрепление последних.
Вышеназванным решением суда в удовлетворении заявления прокурора отказано.
Не согласившись с таким решением, прокурор в апелляционном представлении просит о его отмене, настаивая на своих прежних доводах, которые, по его мнению, безосновательно не были приняты во внимание судом.
В заседании суда апелляционной инстанции представитель заявителя в лице прокурора отдела прокуратуры Свердловской области Даниловой А.В. поддержал доводы его представления, уточнив, что просит признать оспариваемую норму недействующей со дня вступления решения суда в законную силу.
Представители заинтересованных лиц, напротив, полагали обжалуемое прокурором решение суда правильным и просили об оставлении его без изменения.
Изучив материалы дела, обсудив указанные доводы и проверив обжалуемое решение, судебная коллегия находит его подлежащим отмене в связи с неправильным истолкованием и применением судом норм материального права.
Как следует из заявления прокурора, им оспорено Постановление Администрации города Екатеринбурга от 9 октября 2012 года № 4381 "Об установлении права на преимущественное предоставление мест в муниципальных образовательных учреждениях муниципального образования "город Екатеринбург", реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования" в редакции от 25 февраля 2013 года. Первоначальный текст данного документа был опубликован в официальном издании Администрации города Екатеринбурга - газете "Вечерний Екатеринбург", № 195 за 12 октября 2012 года. Изменения, внесенные Постановлением Администрации города Екатеринбурга от 25 февраля 2013 года № 618, опубликованы в том же издании (газете "Вечерний Екатеринбург", № 36) за 27 февраля 2013 года.
Согласно оспариваемой прокурором норме (пункту 1 Постановление Администрации города Екатеринбурга от 9 октября 2012 года № 4381) предусмотрено установить, что право на преимущественное предоставление мест в муниципальных образовательных учреждениях муниципального образования "город Екатеринбург", реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, имеют следующие категории граждан: дети (внуки) работников муниципальных образовательных учреждений, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования (за исключением совместителей), в период работы в указанных учреждениях; дети одиноких малоимущих родителей (законных представителей), среднедушевой доход семьи которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в Свердловской области; дети работников муниципальных автономных, бюджетных, казенных учреждений на основании ходатайств работодателей (представителей нанимателей) родителей (законных представителей), направляемых в адрес администраций районов (количество мест в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях для детей указанных работников не может превышать пять процентов от общего количества мест в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях административного района, предоставляемых гражданам, за отчетный период комплектования этих учреждений (с октября по сентябрь следующего года)).
Разрешая данный публично-правовой спор, суд обоснованно исходил из того, что оспариваемое постановление является нормативным правовым актом органа местного самоуправления, который в силу правил ст. 13 ГК РФ и ч. 1 ст. 251 ГПК РФ может быть признан недействительным (недействующим) в случае несоответствия его закону или иным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и нарушения им прав и свобод граждан и организаций, а прокурор вправе обратиться в суд с таким заявлением.
Вместе с тем отказывая, прокурору в удовлетворении его заявления, суд посчитал, что оспариваемый им нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Администрации города Екатеринбурга как органа местного самоуправления, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие. Он не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не нарушает прав и законных интересов указанного прокурором неопределенного круга лиц.
С такими выводами суда первой инстанции судебная коллегия согласиться не может, поскольку они основаны на ошибочном толковании норм действующего законодательства.
Вопросы местного значения закреплены в ст. 132 Конституции РФ и ст. ст. 14, 15 и 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". При этом к их числу, как справедливо утверждает Администрация города Екатеринбурга, отнесена и организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального образования (городского округа). Аналогичные полномочия органов местного самоуправления городских округов в сфере образования предусмотрены и п. 1 ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации". Последним к компетенции названных органов также отнесен учет детей, подлежащих обучению по образовательным программам дошкольного образования и закрепление муниципальных образовательных организаций за конкретными территориями муниципального района, городского округа (п. 6 ч. 1 ст. 9).
Однако реализация указанных правомочий не предполагает возможности введения органами местного самоуправления самостоятельного правового регулирования в принимаемых ими по этим вопросам муниципальных правовых актах, а тем более установление каких-либо исключений из общих правил (особых прав и преимуществ).
Согласно п.п. "е", "ж" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, а также защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По этим предметам издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а муниципальные правовые акты не должны им противоречить (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, ч. 4 ст. 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
Никоим образом не отменяют такой юридической иерархии и положения ч. 5 ст. 20 упомянутого выше Федерального закона, на которые ссылаются представители привлеченных судом к участию в деле заинтересованных лиц.
В соответствии с указанной нормой органы местного самоуправления действительно вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Но по смыслу этой нормы, регулирующей вопросы осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, такие меры должны носить дополнительный характер по отношению к мерам, предусмотренным в федеральных законах, и сопровождаться принятием обязательств по их финансированию за счет средств местного бюджета. Между тем, как уже отмечено выше, организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального образования (городского округа) отнесена законом непосредственно к полномочиям самих органов местного самоуправления, которые в этой связи осуществляют финансирование соответствующих расходов.
Поэтому положения указанной нормы не применимы к урегулированному в оспариваемом прокурором нормативном акте правоотношению. К тому же он не содержит указания на нее и механизм реализации. Следовательно, как обоснованно полагает прокурор, реализация установленных п. 1 Постановления Администрации города Екатеринбурга от 9 октября 2012 года № 4381 преимуществ фактически осуществляется не за счет дополнительного финансирования, а за счет ущемления прав и законных интересов не упомянутых в нем категорий граждан. Данное утверждение прокурора не опровергнуто, доказательств обратного не представлено.
Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом муниципального уровня, то есть по вопросу, не относящемуся к компетенции Администрации города Екатеринбурга как органа местного самоуправления.
При этом ни нормы федерального законодательства, ни нормы законодательства Свердловской области не содержат аналогичных положений. Напротив, Конституцией РФ гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного образования (ч. 2 ст. 43), а также равенство прав и свобод граждан (ч.ч. 1, 2 ст. 19), отступления от которых возможны только в случаях и по основаниям, предусмотренным федеральными законами (ч. 3 ст. 55).
Указанные конституционные гарантии получили свое дальнейшее правовое развитие во вступившем в силу с 1 сентября 2013 года Федеральном законе от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации". Статьей 55 данного Федерального закона предусмотрено, что прием на обучение в организацию, осуществляющую образовательную деятельность, проводится на принципах равных условий приема для всех поступающих, за исключением лиц, которым в соответствии с настоящим Федеральным законом предоставлены особые права (преимущества) при приеме на обучение (ч. 1); прием на обучение по основным общеобразовательным программам и образовательным программам среднего профессионального образования за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов проводится на общедоступной основе, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом (ч. 3).
На то, что правила приема граждан в общеобразовательные учреждения, в том числе порядок комплектования дошкольных образовательных учреждений, определяются их учредителями именно в соответствии с законодательством Российской Федерации, прямо указано и в п. 45 Типового положения об общеобразовательном учреждении (утв. Постановлением Правительства РФ от 19 марта 2001 года № 196), п. 25 Типового положения о дошкольном образовательном учреждении (утв. Приказом Минобрнауки РФ от 27 октября 2011 года № 2562) и п. 4 Порядка приема граждан в общеобразовательные учреждения (утв. Приказом Минобрнауки РФ от 15 февраля 2012 года № 107). О том же разъяснено в Письмах Минобрнауки РФ от 2 мая 2012 года № 03-327 и от 28 июня 2012 года № ИР-535/03.
Безосновательной является ссылка представителей заинтересованных лиц и на Приказ Министерства образования Свердловской области от 19 февраля 2009 года № 10-д. Он определяет порядок комплектования структурных подразделений областных государственных образовательных учреждений, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, учредителем которых является Министерство общего и профессионального образования Свердловской области, и на муниципальные образовательные учреждения не распространяется.
Анализ оспариваемых нормативных положений также свидетельствует о том, что они нарушают права и свободы неопределенного круга граждан (детей), не относящихся к перечисленным в Постановлении № 4381 категориям, ограничивая им доступ к предоставлению мест в муниципальных образовательных учреждениях города Екатеринбурга, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, и тем самым к получению такого образования.
Кроме того, нельзя не согласиться и с доводами прокурора о том, что указанные обстоятельства объективно свидетельствуют и о наличии в оспариваемом нормативном правовом акте коррупциогенных факторов. В соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" такими факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
В этой связи сама по себе правомерность и социальная значимость тех целей, которые могла преследовать Администрация города Екатеринбурга при принятии Постановления № 4381, не меняет существа дела, не устраняет допущенных нарушений и не позволяет отклонить заявленное прокурором требование.
Вместе с тем согласно правилам ч.ч. 2, 3 ст. 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Такое решение суда или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт. Однако, как следует из п. 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года № 48, если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
В данном же случае с учетом того, что оспариваемые нормативные положения применялись, и в соответствии с ними осуществлялось предоставление мест в муниципальных образовательных учреждениях муниципального образования "город Екатеринбург", реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, судебная коллегия находит необходимым признать их недействующими со дня вынесения апелляционного определения. Сообщение о последнем надлежит опубликовать в том же печатном издании, в котором был официально опубликован оспариваемый прокурором нормативный правовой акт.
Руководствуясь ст. ст. 328, 329 ГПК РФ, судебная коллегия
определила:
решение Ленинского районного суда города Екатеринбурга от 2 июля 2013 года отменить и принять по делу новое решение.
Заявление прокурора города Екатеринбурга удовлетворить.
Признать пункт 1 Постановления Администрации города Екатеринбурга от 9 октября 12 года № 4381 (в редакции от 25 февраля 2013 года) "Об установлении права на преимущественное предоставление мест в муниципальных образовательных учреждениях муниципального образования "город Екатеринбург", реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования" недействующим со дня вступления апелляционного определения в законную силу (то есть с 17 сентября 2013 года).
Обязать Администрации города Екатеринбурга опубликовать сообщение о данном определении в печатном издании (газете "Вечерний Екатеринбург"), в котором был официально опубликован этот нормативный правовой акт.
------------------------------------------------------------------