Решение Арбитражного суда Свердловской области от 10.12.2013 по делу N А60-32288/2013 <О признании недействующим подпункта 7 пункта 1 статьи 3 Закона Свердловской области от 19.11.2008 N 105-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, государственным полномочием Свердловской области по предоставлению отдельным категориям граждан компенсаций расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг">
АРБИТРАЖНЫЙ СУД СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 10 декабря 2013 г. по делу № А60-32288/2013
Резолютивная часть решения объявлена 05 декабря 2013 года
Полный текст решения изготовлен 10 декабря 2013 года
Арбитражный суд Свердловской области в составе председательствующего судьи Н.И. Ремезовой, судей Л.В. Колосовой, Л.Ф. Савиной при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Н.А. Рудковским рассмотрел в судебном заседании материалы дела № А60-32288/2013
по заявлению Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (ИНН 6658065103, ОГРН 1036602648928, далее - заявитель)
к Законодательному Собранию Свердловской области (ИНН 6658065079, ОГРН 1026602354965, далее - заинтересованное лицо)
третье лицо: Правительство Свердловской области (ИНН 6658021579, ОГРН 1036602648444)
о признании недействующим нормативного акта в части,
при участии в судебном заседании:
от заявителя - Огальцева Е.Н., представитель по доверенности от 12.11.2013, удостоверение; Волков С.Н., представитель по доверенности от 21.02.2013, удостоверение;
от заинтересованного лица - Мешалкина А.В., представитель по доверенности № ЗС-6591 от 12.09.2013, удостоверение;
от третьего лица - Наймушин С.В., представитель по доверенности № 01-19-11/47 от 12.11.2013, удостоверение.
Объявлен состав суда. Лицам, участвующим в деле, процессуальные права и обязанности разъяснены. Отвода составу суда не заявлено.
Управление Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к Законодательному Собранию Свердловской области о признании недействующим с момента принятия Закон Свердловской области от 19.11.2008 № 105-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, государственным полномочием Свердловской области по предоставлению отдельным категориям граждан компенсаций расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг" (принят Областной Думой Законодательного Собрания Свердловской области 11.11.2008) в части наделения органов местного самоуправления правом заключать с организациями, за исключением муниципальных учреждений, и индивидуальными предпринимателями муниципальные контракты, в которых предусматривается оказание возмездных услуг по расчету, перечислению и (или) выплате гражданам компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг (пп. 7 п. 1 ст. 3).
Определением от 28.08.2013 заявление принято к производству, назначено предварительное судебное заседание на 01.10.2013 на 14 час. 00 мин.
В предварительном судебном заседании 01.10.2013 заинтересованным лицом представлен отзыв, требования заявителя отклонены.
Представителем Законодательного Собрания Свердловской области в судебном заседании заявлено ходатайство о привлечении Правительства Свердловской области к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора.
Ходатайство заинтересованного лица судом удовлетворено, определением от 01.10.2013 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Правительство Свердловской области.
Третье лицо в заседании поддержало позицию заинтересованного лица.
Управлением Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области заявлено ходатайство об объединении дел в одно производство. В удовлетворении ходатайства судом отказано в связи с нецелесообразностью объединения данных дел.
Рассмотрев материалы дела, заслушав доводы участвующих в деле лиц, арбитражный суд
установил:
В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 29, ч. 3 ст. 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.
Под нормативным правовым актом понимается акт, изданный уполномоченным на то органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, устанавливающий правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, и рассчитанный на неоднократное применение (п. 12 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20.01.2003 № 2).
Рассматриваемый акт - Закон Свердловской области от 19.11.2008 № 105-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, государственным полномочием Свердловской области по предоставлению отдельным категориям граждан компенсаций расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг" - соответствует указанным критериям.
В соответствии с ч. 1 ст. 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.
Арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме (ч. 4, 5 ст. 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
В силу положений ч. 6 ст. 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, наличия у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, должностное лицо, которые приняли акт.
Изучив оспариваемое положение Закона, суд приходит к следующим выводам.
Управление Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к Законодательному Собранию Свердловской области о признании недействующим с момента принятия Закон Свердловской области от 19.11.2008 № 105-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, государственным полномочием Свердловской области по предоставлению отдельным категориям граждан компенсаций расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг" (принят Областной Думой Законодательного Собрания Свердловской области 11.11.2008) в части наделения органов местного самоуправления правом заключать с организациями, за исключением муниципальных учреждений, и индивидуальными предпринимателями муниципальные контракты, в которых предусматривается оказание возмездных услуг по расчету, перечислению и (или) выплате гражданам компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг (пп. 7 п. 1 ст. 3).
Заявитель ссылается на то, что данная норма приводит к совмещению функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, что влечет ущемление прав лиц, обратившихся за компенсацией расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.
Статья 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) прямо устанавливает запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) органов местного самоуправления и содержит при этом следующие положения.
В силу п. 1 данной статьи органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются:
1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;
2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам;
3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;
4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;
5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары;
6) предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке;
7) предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего Федерального закона;
8) создание дискриминационных условий;
9) установление и (или) взимание не предусмотренных законодательством Российской Федерации платежей при предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных или муниципальных услуг;
10) дача хозяйствующим субъектам указаний о приобретении товара, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Пункт 2 устанавливает запрет наделения органов местного самоуправления полномочиями, осуществление которых приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
Пунктом 3 введен запрет совмещения функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 1 декабря 2007 года № 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом от 30 октября 2007 года № 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта".
Таким образом, исходя из содержания указанных норм, следует, что хозяйствующий субъект не может быть наделен функциями и правами соответствующих органов, за исключением отдельных, специально оговоренных случаев.
В свою очередь, в соответствии с п. "к", п. "ж" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится:
- социальная защита, включая социальное обеспечение;
- жилищное законодательство.
Согласно ст. 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным ассигнованиям относятся ассигнования на социальное обеспечение населения, к которым согласно ст. 74.1 БК РФ относятся бюджетные ассигнования на предоставление социальных выплат гражданам либо на приобретение товаров, работ, услуг в пользу граждан для обеспечения их нужд в целях реализации мер социальной поддержки населения (п. 1). Причем указанные расходные обязательства предусматриваются отдельно по каждому виду таких обязательств в виде пенсий, пособий, компенсаций и других социальных выплат, а также осуществления мер социальной поддержки населения и могут возникать в результате принятия публичных нормативных обязательств (п. 2).
Под публичными нормативными обязательствами понимаются публичные обязательства перед физическим лицом, подлежащие исполнению в денежной форме в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный порядок его индексации, а под публичным обязательством - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации) (ст. 6 БК РФ).
Исполнение публичных обязательств публично-правового образования перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме по смыслу п. 1, п. 5 и 6 ст. 9.2 ФЗ от 12.01.1996 № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", п. 1, п. 3.12 и п. 3.13 ст. 2 ФЗ от 03.11.2006 № 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" относится к полномочиям соответственно федерального органа государственной власти (государственного органа), исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления.
Согласно ст. 69 БК РФ к бюджетным ассигнованиям относятся также ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд (ст. 69.1 БК РФ).
При этом в, ст. 6 БК РФ под государственными (муниципальными) услугами (работами) понимается услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством РФ, иными юридическими лицами, а под государственным (муниципальным) заданием - документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).
Согласно ст. 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" государственная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской - деятельность по реализации функций соответственно органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.
Следовательно, предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг, предусмотренное ст. 160 ЖК РФ, является мерой социальной поддержки населения в жилищной сфере, является функцией соответствующих органов власти, реализуемой посредством оказания государственной услуги.
Закон Свердловской области от 24.04.2009 № 26-ОЗ "О порядке предоставления мер социальной поддержки по полной или частичной компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, установленных законами Свердловской области" устанавливает порядок предоставления мер социальной поддержки по полной или частичной компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, установленных законами Свердловской области.
Из самой оспариваемой нормы следует, что функция по предоставлению компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг включает в себя, в том числе расчет, перечисление и (или) выплату такой компенсации. Само содержание указанной функции предполагает совершение соответствующим органом власти действий по расчету, перечислению и (или) выплате в рамках ее реализации (предоставления компенсации). Иное приведет к невозможности предоставлению компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.
В целях регулирования отношений в данной сфере принято Постановление Правительства Свердловской области от 26.06.2012 № 689-ПП "О Порядке назначения и выплаты компенсаций расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению субъекта Российской Федерации".
Согласно п. 32 Постановления Правительства Свердловской области № 689-ПП, уполномоченный орган ежемесячно, до 5 числа месяца, следующего за отчетным, представляет в территориальный исполнительный орган государственной власти Свердловской области в сфере социальной защиты населения, осуществляющий деятельность на территории соответствующего муниципального образования, деятельности по рассмотрению заявлений граждан о предоставлении им расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, перечислению и выплате гражданам этих компенсаций в соответствующем муниципальном образовании по форме согласно приложению № 5 к настоящему Порядку.
В силу п. 34 Постановления Правительства Свердловской области № 689-ПП ответственность за правильность назначения, исчисления, перерасчета и выплаты гражданам компенсаций расходов возлагается на уполномоченный орган.
Необходимо учитывать, что расчет, перечисление и (или) выплата в рассматриваемом случае являются составной частью функции по предоставлению компенсации расходов, а не услугой необходимой для ее осуществления.
Так, предоставление компенсации расходов является мерой социальной поддержки населения, реализуемой посредством оказания государственной услуги. При этом указанная государственная услуга состоит из нескольких этапов, в том числе определение получателей, расчет, перечисление и (или) выплата. При этом государственные услуги осуществляют только и именно органы власти, предоставляющие такие услуги, на любом из ее этапов (как на этапе определения получателей, так и на этапе расчета).
Таким образом, Законодательное Собрание Свердловской области, наделив органы местного самоуправления полномочиями заключать с организациями, за исключением муниципальных учреждений, и индивидуальными предпринимателями муниципальные контракты оказания возмездных услуг по расчету, перечислению и (или) выплате гражданам компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, напрямую нарушило запрет, установленный ч. 2, ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции.
Указанные действия приводят к тому, что рассматриваемую государственную услугу оказывают хозяйствующие субъекты, наделенные в нарушение ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции функцией по предоставлению компенсации расходов, при этом в своей деятельности они руководствуются Постановлением Правительства Свердловской области № 689-ПП, Постановлением Правительства Свердловской области от 26.06.2012 № 690-ПП, т.е. актами, регулирующими деятельность органов власти (п. 1.2 проекта муниципального контракта, представленная в материалы дела).
Наделение органов местного самоуправления полномочиями заключать с организациями, за исключением муниципальных учреждений, и индивидуальными предпринимателями муниципальные контракты оказания возмездных услуг по расчету, перечислению и (или) выплате гражданам компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, может привести (приведет) к нарушению Федерального закона от 27.07.2006 № 152-ФЗ "О персональных данных" (далее - Закон о персональных данных), поскольку действия по расчету, перечислению и (или) выплате гражданам компенсации напрямую связанны с обработкой персональных данных.
Так, согласно п. 3 ст. 3 Закона о персональных данных обработка персональных данных - любое действие (операция) или совокупность действий (операций), совершаемых с использованием средств автоматизации или без использования таких средств с персональными данными, включая сбор, запись, систематизацию, накопление, хранение, уточнение (обновление, изменение), извлечение, использование, (распространение, предоставление, доступ), обезличивание, блокирование, уничтожение персональных данных.
В свою очередь, согласно ч. 1 ст. 6 Закона о персональных данных обработка персональных данных должна осуществляться с соблюдением принципов и прав, предусмотренных Законом о персональных данных. Обработка персональных данных допускается в следующих случаях:
- обработка персональных данных осуществляется с согласия субъекта персональных данных на обработку его персональных данных (п. 1);
- обработка персональных данных необходима для исполнения полномочий федеральных органов исполнительной власти, органов государственных внебюджетных фондов, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и функций организаций, участвующих в предоставлении соответственно государственных и муниципальных услуг, предусмотренных Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", включая регистрацию субъекта персональных данных на едином портале государственных и муниципальных услуг и (или) региональных порталах государственных и муниципальных услуг (п. 4).
В свою очередь, согласно п. 3.2.2 проекта муниципального контракта исполнитель обязуется в срок до 26 числа каждого месяца формировать и предоставлять заказчику на бумажном и электронном носителях реестр получателей компенсаций расходов:
- Ф.И.О. льготника;
- даты рождения;
- № страхового свидетельства государственного пенсионного страхования; - места жительства (пребывания); - категории льготника;
- суммы компенсации по каждому получателю.
Изучив материалы дела, заслушав доводы сторон, суд считает, что Законодательное Собрание Свердловской области, наделив органы местного самоуправления полномочиями заключать с организациями, за исключением муниципальных учреждений, и индивидуальными предпринимателями муниципальные контракты оказания возмездных услуг по расчету, перечислению и (или) выплате гражданам компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, напрямую нарушило запрет, установленный п. 2 ч. 1, ч. 2 ст. 15 Закона о защите конкуренции.
Учитывая изложенное, а также принимая во внимание, что в силу п. 2 ст. 195 АПК РФ по результатам рассмотрения дела об оспаривании нормативного правового акта арбитражный суд принимает одно из решений - о признании оспариваемого акта или отдельных его положений соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, или о признании оспариваемого нормативного правового акта или отдельных его положений не соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующими полностью или в части, и в данном случае нормативный правовой акт противоречит законодательству, суд, руководствуясь ч. 2 ст. 195 АПК РФ, выносит решение о признании оспариваемого акта или отдельных его положений не соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Руководствуясь ст. 110, 167 - 170, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд
решил:
Требования заявителя удовлетворить.
Признать недействующим пп. 7 п. 1 ст. 3 Закона Свердловской области от 19.11.2008 № 105-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, государственным полномочием Свердловской области по предоставлению отдельным категориям граждан компенсаций расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг" (принят Областной Думой Законодательного Собрания Свердловской области 11.11.2008) как несоответствующий п. 1, 2, 3 ст. 15 Федерального закона от 26.06.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции".
Решение по делу вступает в законную силу немедленно после его принятия.
Решение может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный суд Уральского округа в течение месяца со дня вступления в законную силу.
Кассационная жалоба подается в арбитражный суд кассационной инстанций через арбитражный суд, принявший решение.
В случае обжалования решения в порядке кассационного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения дела можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа http://fasuo.arbitr.ru.
Председательствующий судья
Н.И.РЕМЕЗОВА
Судьи
Л.В.КОЛОСОВА
Л.Ф.САВИНА
------------------------------------------------------------------
АРБИТРАЖНЫЙ СУД СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 10 декабря 2013 г. по делу № А60-32288/2013
Резолютивная часть решения объявлена 05 декабря 2013 года
Полный текст решения изготовлен 10 декабря 2013 года
Арбитражный суд Свердловской области в составе председательствующего судьи Н.И. Ремезовой, судей Л.В. Колосовой, Л.Ф. Савиной при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Н.А. Рудковским рассмотрел в судебном заседании материалы дела № А60-32288/2013
по заявлению Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (ИНН 6658065103, ОГРН 1036602648928, далее - заявитель)
к Законодательному Собранию Свердловской области (ИНН 6658065079, ОГРН 1026602354965, далее - заинтересованное лицо)
третье лицо: Правительство Свердловской области (ИНН 6658021579, ОГРН 1036602648444)
о признании недействующим нормативного акта в части,
при участии в судебном заседании:
от заявителя - Огальцева Е.Н., представитель по доверенности от 12.11.2013, удостоверение; Волков С.Н., представитель по доверенности от 21.02.2013, удостоверение;
от заинтересованного лица - Мешалкина А.В., представитель по доверенности № ЗС-6591 от 12.09.2013, удостоверение;
от третьего лица - Наймушин С.В., представитель по доверенности № 01-19-11/47 от 12.11.2013, удостоверение.
Объявлен состав суда. Лицам, участвующим в деле, процессуальные права и обязанности разъяснены. Отвода составу суда не заявлено.
Управление Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к Законодательному Собранию Свердловской области о признании недействующим с момента принятия Закон Свердловской области от 19.11.2008 № 105-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, государственным полномочием Свердловской области по предоставлению отдельным категориям граждан компенсаций расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг" (принят Областной Думой Законодательного Собрания Свердловской области 11.11.2008) в части наделения органов местного самоуправления правом заключать с организациями, за исключением муниципальных учреждений, и индивидуальными предпринимателями муниципальные контракты, в которых предусматривается оказание возмездных услуг по расчету, перечислению и (или) выплате гражданам компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг (пп. 7 п. 1 ст. 3).
Определением от 28.08.2013 заявление принято к производству, назначено предварительное судебное заседание на 01.10.2013 на 14 час. 00 мин.
В предварительном судебном заседании 01.10.2013 заинтересованным лицом представлен отзыв, требования заявителя отклонены.
Представителем Законодательного Собрания Свердловской области в судебном заседании заявлено ходатайство о привлечении Правительства Свердловской области к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора.
Ходатайство заинтересованного лица судом удовлетворено, определением от 01.10.2013 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Правительство Свердловской области.
Третье лицо в заседании поддержало позицию заинтересованного лица.
Управлением Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области заявлено ходатайство об объединении дел в одно производство. В удовлетворении ходатайства судом отказано в связи с нецелесообразностью объединения данных дел.
Рассмотрев материалы дела, заслушав доводы участвующих в деле лиц, арбитражный суд
установил:
В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 29, ч. 3 ст. 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.
Под нормативным правовым актом понимается акт, изданный уполномоченным на то органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, устанавливающий правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, и рассчитанный на неоднократное применение (п. 12 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20.01.2003 № 2).
Рассматриваемый акт - Закон Свердловской области от 19.11.2008 № 105-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, государственным полномочием Свердловской области по предоставлению отдельным категориям граждан компенсаций расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг" - соответствует указанным критериям.
В соответствии с ч. 1 ст. 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.
Арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме (ч. 4, 5 ст. 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
В силу положений ч. 6 ст. 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, наличия у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, должностное лицо, которые приняли акт.
Изучив оспариваемое положение Закона, суд приходит к следующим выводам.
Управление Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к Законодательному Собранию Свердловской области о признании недействующим с момента принятия Закон Свердловской области от 19.11.2008 № 105-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, государственным полномочием Свердловской области по предоставлению отдельным категориям граждан компенсаций расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг" (принят Областной Думой Законодательного Собрания Свердловской области 11.11.2008) в части наделения органов местного самоуправления правом заключать с организациями, за исключением муниципальных учреждений, и индивидуальными предпринимателями муниципальные контракты, в которых предусматривается оказание возмездных услуг по расчету, перечислению и (или) выплате гражданам компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг (пп. 7 п. 1 ст. 3).
Заявитель ссылается на то, что данная норма приводит к совмещению функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, что влечет ущемление прав лиц, обратившихся за компенсацией расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.
Статья 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) прямо устанавливает запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) органов местного самоуправления и содержит при этом следующие положения.
В силу п. 1 данной статьи органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются:
1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;
2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам;
3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;
4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;
5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары;
6) предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке;
7) предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего Федерального закона;
8) создание дискриминационных условий;
9) установление и (или) взимание не предусмотренных законодательством Российской Федерации платежей при предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных или муниципальных услуг;
10) дача хозяйствующим субъектам указаний о приобретении товара, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Пункт 2 устанавливает запрет наделения органов местного самоуправления полномочиями, осуществление которых приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
Пунктом 3 введен запрет совмещения функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 1 декабря 2007 года № 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом от 30 октября 2007 года № 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта".
Таким образом, исходя из содержания указанных норм, следует, что хозяйствующий субъект не может быть наделен функциями и правами соответствующих органов, за исключением отдельных, специально оговоренных случаев.
В свою очередь, в соответствии с п. "к", п. "ж" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится:
- социальная защита, включая социальное обеспечение;
- жилищное законодательство.
Согласно ст. 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным ассигнованиям относятся ассигнования на социальное обеспечение населения, к которым согласно ст. 74.1 БК РФ относятся бюджетные ассигнования на предоставление социальных выплат гражданам либо на приобретение товаров, работ, услуг в пользу граждан для обеспечения их нужд в целях реализации мер социальной поддержки населения (п. 1). Причем указанные расходные обязательства предусматриваются отдельно по каждому виду таких обязательств в виде пенсий, пособий, компенсаций и других социальных выплат, а также осуществления мер социальной поддержки населения и могут возникать в результате принятия публичных нормативных обязательств (п. 2).
Под публичными нормативными обязательствами понимаются публичные обязательства перед физическим лицом, подлежащие исполнению в денежной форме в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный порядок его индексации, а под публичным обязательством - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации) (ст. 6 БК РФ).
Исполнение публичных обязательств публично-правового образования перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме по смыслу п. 1, п. 5 и 6 ст. 9.2 ФЗ от 12.01.1996 № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", п. 1, п. 3.12 и п. 3.13 ст. 2 ФЗ от 03.11.2006 № 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" относится к полномочиям соответственно федерального органа государственной власти (государственного органа), исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления.
Согласно ст. 69 БК РФ к бюджетным ассигнованиям относятся также ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд (ст. 69.1 БК РФ).
При этом в, ст. 6 БК РФ под государственными (муниципальными) услугами (работами) понимается услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством РФ, иными юридическими лицами, а под государственным (муниципальным) заданием - документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).
Согласно ст. 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" государственная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской - деятельность по реализации функций соответственно органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.
Следовательно, предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг, предусмотренное ст. 160 ЖК РФ, является мерой социальной поддержки населения в жилищной сфере, является функцией соответствующих органов власти, реализуемой посредством оказания государственной услуги.
Закон Свердловской области от 24.04.2009 № 26-ОЗ "О порядке предоставления мер социальной поддержки по полной или частичной компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, установленных законами Свердловской области" устанавливает порядок предоставления мер социальной поддержки по полной или частичной компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, установленных законами Свердловской области.
Из самой оспариваемой нормы следует, что функция по предоставлению компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг включает в себя, в том числе расчет, перечисление и (или) выплату такой компенсации. Само содержание указанной функции предполагает совершение соответствующим органом власти действий по расчету, перечислению и (или) выплате в рамках ее реализации (предоставления компенсации). Иное приведет к невозможности предоставлению компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.
В целях регулирования отношений в данной сфере принято Постановление Правительства Свердловской области от 26.06.2012 № 689-ПП "О Порядке назначения и выплаты компенсаций расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению субъекта Российской Федерации".
Согласно п. 32 Постановления Правительства Свердловской области № 689-ПП, уполномоченный орган ежемесячно, до 5 числа месяца, следующего за отчетным, представляет в территориальный исполнительный орган государственной власти Свердловской области в сфере социальной защиты населения, осуществляющий деятельность на территории соответствующего муниципального образования, деятельности по рассмотрению заявлений граждан о предоставлении им расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, перечислению и выплате гражданам этих компенсаций в соответствующем муниципальном образовании по форме согласно приложению № 5 к настоящему Порядку.
В силу п. 34 Постановления Правительства Свердловской области № 689-ПП ответственность за правильность назначения, исчисления, перерасчета и выплаты гражданам компенсаций расходов возлагается на уполномоченный орган.
Необходимо учитывать, что расчет, перечисление и (или) выплата в рассматриваемом случае являются составной частью функции по предоставлению компенсации расходов, а не услугой необходимой для ее осуществления.
Так, предоставление компенсации расходов является мерой социальной поддержки населения, реализуемой посредством оказания государственной услуги. При этом указанная государственная услуга состоит из нескольких этапов, в том числе определение получателей, расчет, перечисление и (или) выплата. При этом государственные услуги осуществляют только и именно органы власти, предоставляющие такие услуги, на любом из ее этапов (как на этапе определения получателей, так и на этапе расчета).
Таким образом, Законодательное Собрание Свердловской области, наделив органы местного самоуправления полномочиями заключать с организациями, за исключением муниципальных учреждений, и индивидуальными предпринимателями муниципальные контракты оказания возмездных услуг по расчету, перечислению и (или) выплате гражданам компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, напрямую нарушило запрет, установленный ч. 2, ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции.
Указанные действия приводят к тому, что рассматриваемую государственную услугу оказывают хозяйствующие субъекты, наделенные в нарушение ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции функцией по предоставлению компенсации расходов, при этом в своей деятельности они руководствуются Постановлением Правительства Свердловской области № 689-ПП, Постановлением Правительства Свердловской области от 26.06.2012 № 690-ПП, т.е. актами, регулирующими деятельность органов власти (п. 1.2 проекта муниципального контракта, представленная в материалы дела).
Наделение органов местного самоуправления полномочиями заключать с организациями, за исключением муниципальных учреждений, и индивидуальными предпринимателями муниципальные контракты оказания возмездных услуг по расчету, перечислению и (или) выплате гражданам компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, может привести (приведет) к нарушению Федерального закона от 27.07.2006 № 152-ФЗ "О персональных данных" (далее - Закон о персональных данных), поскольку действия по расчету, перечислению и (или) выплате гражданам компенсации напрямую связанны с обработкой персональных данных.
Так, согласно п. 3 ст. 3 Закона о персональных данных обработка персональных данных - любое действие (операция) или совокупность действий (операций), совершаемых с использованием средств автоматизации или без использования таких средств с персональными данными, включая сбор, запись, систематизацию, накопление, хранение, уточнение (обновление, изменение), извлечение, использование, (распространение, предоставление, доступ), обезличивание, блокирование, уничтожение персональных данных.
В свою очередь, согласно ч. 1 ст. 6 Закона о персональных данных обработка персональных данных должна осуществляться с соблюдением принципов и прав, предусмотренных Законом о персональных данных. Обработка персональных данных допускается в следующих случаях:
- обработка персональных данных осуществляется с согласия субъекта персональных данных на обработку его персональных данных (п. 1);
- обработка персональных данных необходима для исполнения полномочий федеральных органов исполнительной власти, органов государственных внебюджетных фондов, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и функций организаций, участвующих в предоставлении соответственно государственных и муниципальных услуг, предусмотренных Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", включая регистрацию субъекта персональных данных на едином портале государственных и муниципальных услуг и (или) региональных порталах государственных и муниципальных услуг (п. 4).
В свою очередь, согласно п. 3.2.2 проекта муниципального контракта исполнитель обязуется в срок до 26 числа каждого месяца формировать и предоставлять заказчику на бумажном и электронном носителях реестр получателей компенсаций расходов:
- Ф.И.О. льготника;
- даты рождения;
- № страхового свидетельства государственного пенсионного страхования; - места жительства (пребывания); - категории льготника;
- суммы компенсации по каждому получателю.
Изучив материалы дела, заслушав доводы сторон, суд считает, что Законодательное Собрание Свердловской области, наделив органы местного самоуправления полномочиями заключать с организациями, за исключением муниципальных учреждений, и индивидуальными предпринимателями муниципальные контракты оказания возмездных услуг по расчету, перечислению и (или) выплате гражданам компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, напрямую нарушило запрет, установленный п. 2 ч. 1, ч. 2 ст. 15 Закона о защите конкуренции.
Учитывая изложенное, а также принимая во внимание, что в силу п. 2 ст. 195 АПК РФ по результатам рассмотрения дела об оспаривании нормативного правового акта арбитражный суд принимает одно из решений - о признании оспариваемого акта или отдельных его положений соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, или о признании оспариваемого нормативного правового акта или отдельных его положений не соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующими полностью или в части, и в данном случае нормативный правовой акт противоречит законодательству, суд, руководствуясь ч. 2 ст. 195 АПК РФ, выносит решение о признании оспариваемого акта или отдельных его положений не соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Руководствуясь ст. 110, 167 - 170, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд
решил:
Требования заявителя удовлетворить.
Признать недействующим пп. 7 п. 1 ст. 3 Закона Свердловской области от 19.11.2008 № 105-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, государственным полномочием Свердловской области по предоставлению отдельным категориям граждан компенсаций расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг" (принят Областной Думой Законодательного Собрания Свердловской области 11.11.2008) как несоответствующий п. 1, 2, 3 ст. 15 Федерального закона от 26.06.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции".
Решение по делу вступает в законную силу немедленно после его принятия.
Решение может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный суд Уральского округа в течение месяца со дня вступления в законную силу.
Кассационная жалоба подается в арбитражный суд кассационной инстанций через арбитражный суд, принявший решение.
В случае обжалования решения в порядке кассационного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения дела можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа http://fasuo.arbitr.ru.
Председательствующий судья
Н.И.РЕМЕЗОВА
Судьи
Л.В.КОЛОСОВА
Л.Ф.САВИНА
------------------------------------------------------------------