Решение Арбитражного суда Свердловской области от 26.02.2013 по делу N А60-14630/2012 <О признании недействующими отдельных положений Постановления Администрации городского округа Первоуральск от 28.02.2012 N 463 "Об утверждении Положения о проведении конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок транспортом общего пользования по регулярным маршрутам единой маршрутной сети городского транспорта">
АРБИТРАЖНЫЙ СУД СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 26 февраля 2013 г. по делу № А60-14630/2012
Резолютивная часть решения объявлена 19 февраля 2013 года
Полный текст решения изготовлен 26 февраля 2013 года
Арбитражный суд Свердловской области в составе председательствующего С.П. Воронина, судей Ю.К. Киселева, С.В. Хомяковой при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания А.С. Качуриной рассмотрел в судебном заседании дело
по заявлениям
индивидуальных предпринимателей Бронникова Александра Сергеевича (ИНН 662507789246, ОГРН 305662508100021), Черезова Александра Владимировича (ИНН 662500075838, ОГРН 304662514900023)
к Администрации городского округа Первоуральск
с участием третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора - Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области
о признании нормативных правовых актов недействующими
при участии в судебном заседании
от третьего лица: Овчинникова Ю.А., представитель по доверенности от 04.05.2012, Сайфутдинова Л.Р., представитель по доверенности от 21.01.2013.
Заявитель Черезов А.В. и заинтересованное лицо о времени и месте рассмотрения заявления извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте суда.
Бронниковым А.С. заявлено ходатайство о рассмотрении дела в его отсутствие, которое судом удовлетворено.
Лицам, участвующим в деле, процессуальные права и обязанности разъяснены. Отводов суду, ходатайств не заявлено.
Индивидуальные предприниматели Бронников А.С. и Черезов А.В. обратились в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействующими нормативных актов - постановлений Администрации городского округа Первоуральск от 28.02.2012 № 462 "Об утверждении единой маршрутной сети городского пассажирского транспорта городского округа Первоуральск" и от 28.02.2012 № 463 "Об утверждении Положения о проведении конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок транспортом общего пользования по регулярным маршрутам единой маршрутной сети городского транспорта" (дело А60-14630/2012).
Помимо этого, индивидуальный предприниматель Бронников А.С. обратился в арбитражный суд с заявлением о признании недействующими постановлений Администрации городского округа Первоуральск:
- постановление от 15.03.2012 № 608 "О внесении изменений в постановление Администрации городского округа Первоуральск от 28.02.2012 № 462 "Об утверждении единой маршрутной сети городского пассажирского транспорта городского округа Первоуральск",
- постановление от 15.03.2012 № 609 "О внесении изменений и дополнений в постановление Администрации городского округа Первоуральск от 28.02.2012 № 463 "Об утверждении Положения о проведении конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок транспортом общего пользования по регулярным маршрутам единой маршрутной сети городского транспорта",
- постановление от 16.03.2012 № 633 "О внесении изменений в постановление Администрации городского округа Первоуральск от 28.02.2012 № 463 "Об утверждении Положения о проведении конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок транспортом общего пользования по регулярным маршрутам единой маршрутной сети городского транспорта",
- постановление от 19.03.2012 № 642 "О внесении изменений в постановление Администрации городского округа Первоуральск от 28.02.2012 № 463 "Об утверждении Положения о проведении конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок транспортом общего по регулярным маршрутам единой маршрутной сети городского транспорта" (Дело № А60-15987/2012).
Определением суда от 02.05.2012 оба дела объединены в одно производство для их совместного рассмотрения с присвоением объединенному делу № А60-14630/2012.
Определением суда от 24.08.2012 производство по делу приостановлено до рассмотрения Арбитражным судом Свердловской области дела А60-13810/2012 по заявлению индивидуального предпринимателя Бронникова А.С. к Администрации городского округа Первоуральск о признании недействующим постановления Главы города Первоуральска от 25.05.2011 № 1247 "Об утверждении Положения "Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным пассажирским транспортом на маршрутах регулярных перевозок на территории городского округа Первоуральск" в части абз. 2 подп. 2 п. 2 п. 8, подп. 12 п. 8, подп. 5 п. 8, п. 21, п. 27 этого Положения.
Определением от 21.01.2012 производство по делу возобновлено.
Заявители просят признать недействующими оспариваемые постановления Администрации городского округа Первоуральск, а именно: постановление Администрации городского округа Первоуральск от 28.02.2012 № 462 "Об утверждении единой маршрутной сети городского пассажирского транспорта городского округа Первоуральск", постановление от 28.02.2012 № 463 "Об утверждении Положения о проведении конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок транспортом общего пользования по регулярным маршрутам единой маршрутной сети городского транспорта", постановление от 15.03.2012 № 608 "О внесении изменений в постановление Администрации городского округа Первоуральск от 28.02.2012 № 462 "Об утверждении единой маршрутной сети городского пассажирского транспорта городского округа Первоуральск", постановление от 15.03.2012 № 609 "О внесении изменений и дополнений в постановление Администрации городского округа Первоуральск от 28.02.2012 № 463 "Об утверждении Положения о проведении конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок транспортом общего пользования по регулярным маршрутам единой маршрутной сети городского транспорта", постановление от 16.03.2012 № 633 "О внесении изменений в постановление Администрации городского округа Первоуральск от 28.02.2012 № 463 "Об утверждении Положения о проведении конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок транспортом общего пользования по регулярным маршрутам единой маршрутной сети городского транспорта", постановление от 19.03.2012 № 642 "О внесении изменений в постановление Администрации городского округа Первоуральск от 28.02.2012 № 463 "Об утверждении Положения о проведении конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок транспортом общего по регулярным маршрутам единой маршрутной сети городского транспорта".
При этом заявители ссылаются на то, что указанные нормативные акты не соответствуют требованиям Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), в частности, подп. 31.4 пункта 31 Приложения № 1 к постановлению № 463 устанавливает запрет на заключение договора простого товарищества в области осуществления перевозок пассажиров общественным транспортом, приложение № 2 постановление № 463, содержащее оценочные показатели определения победителей конкурса, в том числе такие, как срок эксплуатации транспортных средств, вид владения транспортными средствами, наличие нарушений лицензирования, поддержание транспортных средств в исправном состоянии, создают неравные условия для участников конкурсов, препятствуют равному доступу хозяйствующих субъектов на рынок автомобильных перевозок.
Помимо этого, оспариваемые акты имеют несоответствие, нарушения порядка нумерации, в них отсутствуют ссылки на нормативные правовые акты большей силы, что препятствует их применению.
Заинтересованное лицо полагает, что дело об оспаривании нормативных актов, регулирующих порядок осуществления транспортной деятельности, неподведомственно арбитражному суду, так как не относится ни к одной из групп нормативных правовых актов, перечисленных в п. 1 ч. 1 ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей на момент принятия заявления к производству суда), кроме того, оспариваемые постановления приняты в соответствии с полномочиями органа местного самоуправления и в установленном порядке, а заявителями не представлено каких-либо доказательств того, что оспариваемые акты нарушают их прав и законные интересы.
Управление Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (УФАС по Свердловской области) пояснило, что по жалобе предпринимателя Бронникова А.С. управлением проведена проверки и возбуждено дело, по результатам рассмотрения которого принято решение от 24.12.2012 о нарушении Администрацией городского округа Первоуральск ч. 1 ст. 15 и ч. 1 ст. 17 Закона о защите, выразившегося в принятии Положения о проведения конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок транспортом общего пользования по регулярным маршрутам единой маршрутной сети городского транспорта, утвержденного постановлением администрации городского округа Первоуральск от 28.02.2012 № 463, отдельные положения которого (п. 31.4 Приложения № 1, п. 6, п. 8, п. 9, подп. "а", "б", "в", "г" п. 10 раздела 17 Приложения № 2) приводят (могут привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на торгах, в связи с чем в адрес Администрации вынесено соответствующее предписание об устранении этих нарушений. В остальной части каких-либо нарушений и несоответствий Закону о защите конкуренции в оспариваемых постановлениях не имеется.
Рассмотрев материалы дела, суд
установил:
Администрацией городского округа Первоуральск в целях реализации Положения об организации транспортного обслуживания населения автомобильным пассажирским транспортом на маршрутах регулярных перевозок на территории городского округа Первоуральск, утвержденного постановлением Главы городского округа Первоуральск от 25.05.2011 № 1247, изданы постановление от 28.02.2012 № 462 "Об утверждении единой маршрутной сети городского пассажирского транспорта городского округа Первоуральск" и постановление от 28.02.2012 № 463 "Об утверждении Положения о проведении конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок транспортом общего пользования по регулярным маршрутам единой маршрутной сети городского транспорта".
В последующем в указанные постановления постановлениями Администрации городского округа Первоуральск от 15.03.2012 № 608 "О внесении изменений в постановление Администрации городского округа Первоуральск от 28.02.2012 № 462 "Об утверждении единой маршрутной сети городского пассажирского транспорта городского округа Первоуральск", постановление от 15.03.2012 № 609 "О внесении изменений и дополнений в постановление Администрации городского округа Первоуральск от 28.02.2012 № 463 "Об утверждении Положения о проведении конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок транспортом общего пользования по регулярным маршрутам единой маршрутной сети городского транспорта", постановление от 16.03.2012 № 633 "О внесении изменений в постановление Администрации городского округа Первоуральск от 28.02.2012 № 463 "Об утверждении Положения о проведении конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок транспортом общего пользования по регулярным маршрутам единой маршрутной сети городского транспорта", постановление от 19.03.2012 № 642 "О внесении изменений в постановление Администрации городского округа Первоуральск от 28.02.2012 № 463 "Об утверждении Положения о проведении конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок транспортом общего по регулярным маршрутам единой маршрутной сети городского транспорта" были внесены изменения редакционного характера.
Указанные акты Администрации городского округа приняты в целях организации транспортного обслуживания населения в границах городского округа Первоуральск, устанавливают единую для всех перевозчиков маршрутную сеть городского пассажирского транспорта, регулируют порядок и условия проведения конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок транспортом общего пользования, т.е. устанавливают обязательные для неограниченного круга лиц на территории городского округа нормы и правила, в силу чего являются нормативными правовыми актами органа местного самоуправления.
Согласно п. 1 ч. 1 ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случаях, предусмотренных федеральным законом, арбитражным судам подведомственны дела об оспаривании нормативных правовых актов в иных сферах, связанных с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии со ст. 78 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.
Согласно п. 1 ст. 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным Кодексом.
Таким образом, постановления органа местного самоуправления, регулирующие отношении в сфере транспортного обслуживания населения транспортом общего пользования, в том числе участие в этой деятельности перевозчиков (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей), могут быть обжалованы в арбитражный суд и дело об оспаривании таких нормативных правовых актов подведомственно арбитражному суду.
В соответствии с частью 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, наличия у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, должностное лицо, которые приняли акт (ч. 6 ст. 194 АПК РФ).
Обязанность по доказыванию нарушения прав и законных интересов оспариваемым актом в силу части 1 статьи 65 АПК РФ возложена на заявителя.
В соответствии с п. 7 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" и подп. 7 п. 1 ст. 6 Устава городского округа Первоуральск, утв. Решением Первоуральского городского Совета от 23.06.2005 № 94, к вопросам местного значения городского округа Первоуральск относятся создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.
Согласно п. 1 ст. 31 Устава городского округа Первоуральск к полномочиям Администрации городского округа по решению вопросов местного значения относятся создание условий для осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществления иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации (пп. 22), а также осуществление иных полномочий, установленных федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, иными федеральными законами, законами Свердловской области, настоящим Уставом и нормативными правовыми актами Думы (пп. 35).
В силу ч. 1 ст. 43 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" и п. 1 ст. 52 Устава городского округа Первоуральск постановления и распоряжения Администрации городского округа входят в систему муниципальных правовых актов городского округа.
В соответствии с п.п. 1, 2, 8 ст. 54 Устава городского округа Первоуральск все муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения. Официальным опубликованием муниципальных нормативных правовых актов является публикация их полного текста в печатном средстве массовой информации, определенном нормативным правовым актом Думы. Муниципальные правовые акты вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) либо издания (подписания), если иной срок не оговорен в самом правовом акте. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования.
Решением Первоуральского городского Совета от 24.11.2005 № 137 в качестве печатного средства массовой информации, осуществляющего официальное опубликование муниципальных правовых актов, определена газета "Вечерний Первоуральск".
В целях реализации полномочий по организации транспортного обслуживания населения в границах городского округа Первоуральск Администрация городского округа постановлением от 25.05.2011 № 1247 утвердила Положение "Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным пассажирским транспортом на маршрутах регулярных перевозок на территории городского округа Первоуральск", которым определен порядок и условия транспортного обслуживания населения пассажирским транспортом на маршрутах регулярных перевозок на территории городского округа Первоуральск, осуществления контроля за работой пассажирского транспорта и качеством обслуживания населения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, работающими в системе пассажирского транспорта.
Во исполнение указанного постановления Администрация городского округа приняла также постановление от 28.02.2012 № 462, которым утверждена единая маршрутная сеть (маршруты) городского пассажирского транспорта городского округа Первоуральск", а также постановление от 28.02.2012 № 463, которым утверждено Положение о проведении конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок транспортом общего пользования по регулярным маршрутам единой маршрутной сети городского транспорта" (с учетом последующих изменений и дополнений).
Постановления Администрации от 28.02.2012 № 462 и № 463 опубликованы в официальном печатном средстве массовой информации - газете "Вечерний Первоуральск" от 01.03.2012 № 16(18509), постановления N№ 608, 609, 633, 642 опубликованы в газете "Вечерний Первоуральск" от 30.03.3012 № 20.
Указанные постановления изданы Администрацией городского округа Первоуральск в соответствии с компетенцией данного органа местного самоуправления и регулируют отношения, относящиеся к его ведению.
Единая маршрутная сеть городского пассажирского транспорта городского округа и определение порядка проведения конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок на этих маршрутах являются обязательными условиями и элементами организации транспортного обслуживания населения в границах городского округа Первоуральск Администрация городского округа, что определено постановлением Администрации городского округа от 25.05.2011 № 1247 "Об утверждении Положения "Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным пассажирским транспортом на маршрутах регулярных перевозок на территории городского округа Первоуральск". При этом законность такого регулирования этой сферы, в том числе путем определения и установления единой сети маршрутов, а также определение порядка доступа к осуществлению деятельности по перевозке пассажиров транспортом общего пользования посредством проведения публичных торгов (конкурсов) установлена при рассмотрении дела А60-13810/2012 по заявлению индивидуального предпринимателя Бронникова А.С. о признании недействующим нормативного акта - постановления Администрации городского округа от 25.05.2011 № 1247.
Судом установлено, что такое регулирование рынка услуг по перевозке пассажиров способствует развитию конкуренции, создает равные условий для допуска на рынок перевозок различных хозяйствующих субъектов вне зависимости от их организационно-правовой формы.
В соответствии с п. 2 ст. 69 АПК РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица.
Заявителями не представлены какие-либо доказательства, свидетельствующие о том, что установление единой маршрутной сети городского транспорта и введение единой процедуры допуска к осуществлению деятельности по оказанию услуг по перевозке пассажиров нарушает их права и законные интересы, а также приводит к ограничению или устранению конкуренции.
Ссылки заявителей на несоответствие п. 20 единой маршрутной сети столбцу 3 схемы движения по улицам города, на несоответствие утвержденной сети классификации транспортных средств, содержащейся в иных нормативных правовых актах большей юридической силы, само по себе не свидетельствует о незаконности оспариваемого постановления от 28.02.2012 № 462.
Последнему доводу была дана оценка при рассмотрении Арбитражным судом Свердловской области дела А60-13810/2012, который отметил, что маршрут и режим работы на нем (в том числе, схема движения, остановочные пункты и расписание) определяются утвержденными Администрацией городского округа Первоуральск Единой маршрутной сетью городского пассажирского транспорта и паспортами каждого маршрута, обязанность соблюдения которых лежит на перевозчике в силу принятых им на себя обязательств по договору организации транспортного обслуживания населения, заключенному с Администрацией городского округа.
Оспариваемым постановлением от 28.02.2012 № 462 в составе единой маршрутной сети определены основные характеристики каждого маршрута - "количество единиц подвижного состава" и "категории вместимости", которые характеризуют количество транспортных средств, необходимых для комфортной перевозки пассажиров в часы пик, а именно:
- автобус особо большой вместимости - от 71 до 150 человек,
- автобус большой вместимости - от 41 до 70 человек,
- автобус средней вместимости - от 18 до 40 человек,
- автобус малой вместимости - от 8 - до 17 человек.
Вместе с тем указанная классификация транспортных средств не противоречит законодательству, определяющему порядок перевозки пассажиров автомобильным транспортом, в частности, Уставу автомобильного транспорта, Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.02.2009 № 112, Техническому регламенту о безопасности колесных транспортных средств, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.09.2009 № 720, ГОСТ Р 51825 "Услуги пассажирского автомобильного транспорта. Общие требования", ГОСТ Р 51004-96 "Услуги транспортные. Пассажирские перевозки. Номенклатура показателей качества", ГОСТ Р 52051-2003 "Механические транспортные средства и прицепы. Классификация и определения", в соответствии с которым в зависимости от пассажиропотоков определяется тип транспортного средства с учетом времени пребывания пассажиров в пути и уровня качества предоставляемых услуг, в том числе с учетом норм вместимости (количеству мест для сидения и максимальной массе транспортного средства).
Кроме того, по жалобе Бронникова А.С. УФАС по Свердловской области осуществлена проверка постановления Администрации городского округа Первоуральск от 28.02.2012 № 462 "Об утверждении единой маршрутной сети городского пассажирского транспорта городского округа Первоуральск", при этом каких-либо несоответствии или нарушений Закона о защите конкуренции не установлено.
При этом управлением обоснованно отмечено, что действующим законодательством, установлены различные классификации транспортных средств, а применение одной из них не исключает применение другой, равно как и применение собственной классификации транспортных средств не может исключить применение предусмотренной законодательством классификации транспортных средств, поэтому такие действия организаторов торгов само по себе не способны ущемить интересы перевозчиков.
Указанное обстоятельство свидетельствует о соответствии постановления от 28.02.2012 № 462 нормативным актам большей юридической силы и об отсутствии нарушений прав и законных интересов как заявителя, так и других перевозчиков в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Как указано выше, заявителями оспаривается также постановление Администрации городского округа Первоуральск от 28.02.2012 № 463 "Об утверждении Положения о проведении конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок транспортом общего пользования по регулярным маршрутам единой маршрутной сети городского транспорта" (далее - Положение о проведении конкурсов), которым установлены требования к порядку проведения торгов (конкурса), а также критерия отбора и признания участников победителями (Приложения № 1 и № 2 к Положению о проведении конкурсов).
В силу ч. 1 ст. 15 и ст. 17 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в том числе при организации и проведении торгов.
Деятельность по обеспечению маршрутных перевозок транспортом общего пользования является предметом концессионного соглашения, заключаемого в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" (далее - Закон о концессионных соглашениях), в соответствии с ч.ч. 2 - 4 ст. 24 которого предусмотрены критерии конкурса на право заключения концессионного соглашения, а для каждого критерия - параметры.
Согласно ч. 5 ст. 32 Закона о концессионных соглашениях оценка конкурсных предложений осуществляется путем определения итоговой величины, представляющей собой сумму величин, рассчитанных для каждого конкретного конкурсного предложения по всем критериям конкурса.
В силу ч. 1 ст. 20 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" под конкурсом понимаются торги, победителем которых признается лицо, предложившее лучшие условия исполнения контракта и заявке на участие в конкурсе которого присвоен первый номер.
В соответствии с п. 31.4 Приложения № 1 Положения о проведении конкурсов установлены ограничения в принятии конкурсной комиссией заявок на участие в конкурсе, поданных от имени нескольких перевозчиков о совместном обслуживании маршрута (маршрутов), выставленных на конкурс в качестве одного лота, в качестве критерия допуска перевозчика к участию в торгах.
Однако совместное обслуживание несколькими перевозчиками одного маршрута, подпадающее под определение простого товарищества (договора о совместной деятельности), не противоречит действующему законодательству, в связи с чем данный критерий допуска к участию в торгах необоснованно ограничивает число потенциальных участников конкурса и приводит (может привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на торгах, что является нарушением ч. 1 ст. 15 и ч. 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции.
Подпунктом 10 п. 2 Раздела 6 "Квалификационные требования к участникам конкурса" и п. 6 Раздела 17. "Критерии оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе и порядок их оценки" Приложения № 2 Положения о проведении конкурсов установлен такой критерий, как форма (основание) владения транспортными средствами и значение этого критерия:
- в собственности (приравниваются лизинг и автокредитование) - 2 балла;
- в аренде - 0 баллов.
Однако надлежащее исполнение перевозчиком своих обязанностей по перевозке пассажиров не зависит от того, на каком из предусмотренных законом оснований у него находится транспортное средство, при этом аренда транспортных средств в силу ст. 625 Гражданского кодекса Российской Федерации является законным основанием нахождения транспортного средства у перевозчика.
В связи с этим установление данного критерия в целях определения победителей конкурса создает не предусмотренные законом преимущества одних перевозчиков перед другими, следовательно, приводит (может привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на торгах путем создания дискриминационных условий для перевозчиков, использующих арендованный транспорт.
В отличие от этого, установленный в п. 1 Раздела 17 Приложения № 2 Положения о проведении конкурсов такой критерий конкурса как средний срок эксплуатации транспортных средств, относится к показателям надежности функционирования транспортных средств, обуславливающих при их использовании безотказную работу в течение рейса или другого заданного интервала времени, что предусмотрено п. 5.8.1 ГОСТ Р 51004-96 "Услуги транспортные. Пассажирские перевозки. Номенклатура показателей качества", поэтому установление этого критерия является обоснованным и не противоречит действующему законодательству.
Пунктами 8 и 9 "Критерии оценки обеспечения безопасности пассажирских перевозок" Раздела 17 Приложения № 2 Положения о проведении конкурса в качестве критерия конкурса предусмотрено нарушение условий лицензирования в течение года, предшествующего проведению конкурса (по данным Управления государственного автодорожного надзора), такие как, отсутствие нарушений, за которые перевозчик был привлечен к административной ответственности - 5 баллов; имеются нарушения, за которые перевозчик был привлечен к административной ответственности - 0 баллов; для вновь созданных предприятий и индивидуальных предпринимателей - 0 баллов., а также отсутствие дорожно-транспортных происшествий (5 баллов); наличие дорожно-транспортных происшествий (0 баллов); для вновь созданных предприятий и индивидуальных предпринимателей (0 баллов).
Вместе с тем в силу ст. 4.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо, которому назначено административное наказание за совершение правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания, а повторное совершение им в этот период однородного административного правонарушения учитывается в качестве обстоятельства, отягчающего административную ответственность.
Помимо привлечения за совершение административных правонарушений к административной ответственности в порядке, установленном КоАП РФ, действующее законодательство не предполагает наличие каких-либо ограничений в осуществлении деятельности лица, совершившего правонарушения, поэтому установление органом местного самоуправления данного критерия конкурса не соответствуют законодательству.
Кроме того, применение таких показателей квалификации участников конкурса, как нарушение условий лицензирования и совершение дорожно-транспортных происшествий, допускает неоднозначное их применение, в связи с чем применение этих критериев приводит (может привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на торгах, что противоречит ч. 1 ст. 15 и ч. 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции.
Пунктом 10 "Обеспечение требований, предъявляемых к безопасности пассажирских перевозок в части поддержания исправного технического состояния транспортных средств" Раздела 17 Приложения № 2 Положения о проведении конкурсов установлены такие показатели, как:
а) наличие производственного помещения для ремонта и технического обслуживания транспортных средств на праве собственности (6 баллов) или наличие договора аренды производственных помещений для ремонта и технического обслуживания транспортных средств, договора на услуги по ремонту и техническому обслуживанию транспортных средств (2 балла);
б) наличие оборудованной теплой охраняемой стоянки транспортных средств на праве собственности (6 баллов) или наличие договора аренды оборудованной теплой стоянки транспортных средств, договора аренды хранения транспортных средств (2 балла);
в) наличие автоматической мойки транспортных средств на территории на праве собственности (6 баллов) или наличие договора аренды автоматической мойки транспортных средств, договора на услуги автомойки транспортных средств или наличие неавтоматической мойки (2 балла);
г) местонахождение медицинского кабинета на производственной территории (6 баллов) или наличие договора на оказание услуг по медицинскому осмотру водителей (2 балла);
д) наличие диспетчерской службы (6 баллов), отсутствие диспетчерской службы (0 баллов);
е) наличие технического поста для контроля автобусов перед выездом на линию и при возвращении (6 баллов), отсутствие технического поста (0 баллов).
Вместе с тем надлежащее исполнение публичной обязанности по обеспечению безопасности дорожного движения достигается не принадлежностью соответствующего имущества перевозчику, а выполнением лицензионных условий и требований, к которым они относятся, поэтому дифференциация перевозчиков в зависимости от основания использования ими соответствующего имущества (производственных помещений для ремонта и технического обслуживания, оборудованной теплой охраняемой стоянки, автоматической мойки, медицинского кабинета) представляет собой их дискриминацию, что противоречит ч. 1 ст. 15 и ч. 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции.
Решением УФАС по Свердловской области от 24.12.2012 по делу № 42 признан факт нарушения Администрацией городского округа Первоуральск ч. 1 ст. 15 и ч. 17 Закона о защите конкуренции, выразившегося в принятии акта - Положения о проведении конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок транспортом общего пользования по регулярным маршрутам Единой маршрутной сети городского транспорта, утвержденного постановлением Администрации городского округа Первоуральск от 28.02.2012 № 463, исполнение которого (в части п. 31.4 Приложения № 1, п. 6, п. 8 п. 9, подп. "а", "б", "в", "г" п. 10 Раздела 17 Приложения № 2) приводит (может привести) к недопущению, ограничению или устранению конкуренции на торгах.
В адрес Администрации управлением направлено предписание от 24.12.2012 об устранении указанных нарушений (предписание не исполнено в связи с тем, что не истек срок его исполнения).
Указанное решение УФАС по Свердловской области Администрацией не обжаловано и вступило в законную силу.
Суд соглашается с выводами управления и полагает необходимым признать недействующим постановление Администрации городского округа Первоуральск от 28.02.2012 № 463 "Об утверждения Положения о проведении конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок транспортом общего пользования по регулярным маршрутам Единой маршрутной сети городского транспорта" недействующим в указанной части как несоответствующим ч. 1 ст. 15 и ч. 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции.
В остальной части каких либо несоответствии положений оспариваемых актов нормативным правовым актам большей юридической силы не установлено, указанные выводы УФАС по Свердловской области не относятся к иным актам, в связи с чем в остальной части в удовлетворении требований заявителям следует отказать.
В связи с частичным удовлетворением требований заявителей в их пользу с Администрации городского округа Первоуральск следует взыскать судебные расходы в виде уплаченной государственной пошлины, в том числе в пользу Бронникова А.С. - 200 руб., в пользу Чемезова А.В. - 200 руб.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 110, 167 - 170, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд
решил:
1. Требования индивидуальных предпринимателей Бронникова Александра Сергеевича и Черезова Александра Владимировича удовлетворить частично.
2. Признать недействующим постановление Администрации городского округа Первоуральск от 28.02.2012 № 463 "Об утверждения Положения о проведении конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок транспортом общего пользования по регулярным маршрутам Единой маршрутной сети городского транспорта" в части положений п. 31.4 Приложения № 1, пп. 10 п. 2 Раздела 6, п. 6, п. 8, п. 9., пп. "а", "б", "в" и "г" п. 10 Раздела 17 Приложения № 2 к Положению о проведении конкурсов как несоответствующих ч. 1 ст. 15 и ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции".
В остальной части признать оспариваемые нормативные акты соответствующими Федеральному закону от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" и в удовлетворении требований о признании их недействующими отказать.
3. В порядке распределения судебных расходов взыскать с Администрации городского округа Первоуральск за счет средств городского округа Первоуральск в пользу индивидуального предпринимателя Бронникова Александра Сергеевича (ИНН 662507789246, ОГРН 305662508100021) 200 рублей и в пользу индивидуального предпринимателя Черезова Александра Владимировича (ИНН 662500075838, ОГРН 304662514900023) 200 рублей в возмещение расходов по уплате государственной пошлины.
4. Решение по делу вступает в законную силу немедленно после его принятия.
5. Решение может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный суд Уральского округа в течение месяца со дня вступления в законную силу.
Кассационная жалоба подается в арбитражный суд кассационной инстанций через арбитражный суд, принявший решение.
В случае обжалования решения в порядке кассационного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения дела можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа http://fasuo.arbitr.ru.
Председательствующий
С.П.ВОРОНИН
Судьи
Ю.К.КИСЕЛЕВ
С.А.ХОМЯКОВА
------------------------------------------------------------------
АРБИТРАЖНЫЙ СУД СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 26 февраля 2013 г. по делу № А60-14630/2012
Резолютивная часть решения объявлена 19 февраля 2013 года
Полный текст решения изготовлен 26 февраля 2013 года
Арбитражный суд Свердловской области в составе председательствующего С.П. Воронина, судей Ю.К. Киселева, С.В. Хомяковой при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания А.С. Качуриной рассмотрел в судебном заседании дело
по заявлениям
индивидуальных предпринимателей Бронникова Александра Сергеевича (ИНН 662507789246, ОГРН 305662508100021), Черезова Александра Владимировича (ИНН 662500075838, ОГРН 304662514900023)
к Администрации городского округа Первоуральск
с участием третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора - Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области
о признании нормативных правовых актов недействующими
при участии в судебном заседании
от третьего лица: Овчинникова Ю.А., представитель по доверенности от 04.05.2012, Сайфутдинова Л.Р., представитель по доверенности от 21.01.2013.
Заявитель Черезов А.В. и заинтересованное лицо о времени и месте рассмотрения заявления извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте суда.
Бронниковым А.С. заявлено ходатайство о рассмотрении дела в его отсутствие, которое судом удовлетворено.
Лицам, участвующим в деле, процессуальные права и обязанности разъяснены. Отводов суду, ходатайств не заявлено.
Индивидуальные предприниматели Бронников А.С. и Черезов А.В. обратились в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействующими нормативных актов - постановлений Администрации городского округа Первоуральск от 28.02.2012 № 462 "Об утверждении единой маршрутной сети городского пассажирского транспорта городского округа Первоуральск" и от 28.02.2012 № 463 "Об утверждении Положения о проведении конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок транспортом общего пользования по регулярным маршрутам единой маршрутной сети городского транспорта" (дело А60-14630/2012).
Помимо этого, индивидуальный предприниматель Бронников А.С. обратился в арбитражный суд с заявлением о признании недействующими постановлений Администрации городского округа Первоуральск:
- постановление от 15.03.2012 № 608 "О внесении изменений в постановление Администрации городского округа Первоуральск от 28.02.2012 № 462 "Об утверждении единой маршрутной сети городского пассажирского транспорта городского округа Первоуральск",
- постановление от 15.03.2012 № 609 "О внесении изменений и дополнений в постановление Администрации городского округа Первоуральск от 28.02.2012 № 463 "Об утверждении Положения о проведении конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок транспортом общего пользования по регулярным маршрутам единой маршрутной сети городского транспорта",
- постановление от 16.03.2012 № 633 "О внесении изменений в постановление Администрации городского округа Первоуральск от 28.02.2012 № 463 "Об утверждении Положения о проведении конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок транспортом общего пользования по регулярным маршрутам единой маршрутной сети городского транспорта",
- постановление от 19.03.2012 № 642 "О внесении изменений в постановление Администрации городского округа Первоуральск от 28.02.2012 № 463 "Об утверждении Положения о проведении конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок транспортом общего по регулярным маршрутам единой маршрутной сети городского транспорта" (Дело № А60-15987/2012).
Определением суда от 02.05.2012 оба дела объединены в одно производство для их совместного рассмотрения с присвоением объединенному делу № А60-14630/2012.
Определением суда от 24.08.2012 производство по делу приостановлено до рассмотрения Арбитражным судом Свердловской области дела А60-13810/2012 по заявлению индивидуального предпринимателя Бронникова А.С. к Администрации городского округа Первоуральск о признании недействующим постановления Главы города Первоуральска от 25.05.2011 № 1247 "Об утверждении Положения "Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным пассажирским транспортом на маршрутах регулярных перевозок на территории городского округа Первоуральск" в части абз. 2 подп. 2 п. 2 п. 8, подп. 12 п. 8, подп. 5 п. 8, п. 21, п. 27 этого Положения.
Определением от 21.01.2012 производство по делу возобновлено.
Заявители просят признать недействующими оспариваемые постановления Администрации городского округа Первоуральск, а именно: постановление Администрации городского округа Первоуральск от 28.02.2012 № 462 "Об утверждении единой маршрутной сети городского пассажирского транспорта городского округа Первоуральск", постановление от 28.02.2012 № 463 "Об утверждении Положения о проведении конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок транспортом общего пользования по регулярным маршрутам единой маршрутной сети городского транспорта", постановление от 15.03.2012 № 608 "О внесении изменений в постановление Администрации городского округа Первоуральск от 28.02.2012 № 462 "Об утверждении единой маршрутной сети городского пассажирского транспорта городского округа Первоуральск", постановление от 15.03.2012 № 609 "О внесении изменений и дополнений в постановление Администрации городского округа Первоуральск от 28.02.2012 № 463 "Об утверждении Положения о проведении конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок транспортом общего пользования по регулярным маршрутам единой маршрутной сети городского транспорта", постановление от 16.03.2012 № 633 "О внесении изменений в постановление Администрации городского округа Первоуральск от 28.02.2012 № 463 "Об утверждении Положения о проведении конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок транспортом общего пользования по регулярным маршрутам единой маршрутной сети городского транспорта", постановление от 19.03.2012 № 642 "О внесении изменений в постановление Администрации городского округа Первоуральск от 28.02.2012 № 463 "Об утверждении Положения о проведении конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок транспортом общего по регулярным маршрутам единой маршрутной сети городского транспорта".
При этом заявители ссылаются на то, что указанные нормативные акты не соответствуют требованиям Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), в частности, подп. 31.4 пункта 31 Приложения № 1 к постановлению № 463 устанавливает запрет на заключение договора простого товарищества в области осуществления перевозок пассажиров общественным транспортом, приложение № 2 постановление № 463, содержащее оценочные показатели определения победителей конкурса, в том числе такие, как срок эксплуатации транспортных средств, вид владения транспортными средствами, наличие нарушений лицензирования, поддержание транспортных средств в исправном состоянии, создают неравные условия для участников конкурсов, препятствуют равному доступу хозяйствующих субъектов на рынок автомобильных перевозок.
Помимо этого, оспариваемые акты имеют несоответствие, нарушения порядка нумерации, в них отсутствуют ссылки на нормативные правовые акты большей силы, что препятствует их применению.
Заинтересованное лицо полагает, что дело об оспаривании нормативных актов, регулирующих порядок осуществления транспортной деятельности, неподведомственно арбитражному суду, так как не относится ни к одной из групп нормативных правовых актов, перечисленных в п. 1 ч. 1 ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей на момент принятия заявления к производству суда), кроме того, оспариваемые постановления приняты в соответствии с полномочиями органа местного самоуправления и в установленном порядке, а заявителями не представлено каких-либо доказательств того, что оспариваемые акты нарушают их прав и законные интересы.
Управление Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (УФАС по Свердловской области) пояснило, что по жалобе предпринимателя Бронникова А.С. управлением проведена проверки и возбуждено дело, по результатам рассмотрения которого принято решение от 24.12.2012 о нарушении Администрацией городского округа Первоуральск ч. 1 ст. 15 и ч. 1 ст. 17 Закона о защите, выразившегося в принятии Положения о проведения конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок транспортом общего пользования по регулярным маршрутам единой маршрутной сети городского транспорта, утвержденного постановлением администрации городского округа Первоуральск от 28.02.2012 № 463, отдельные положения которого (п. 31.4 Приложения № 1, п. 6, п. 8, п. 9, подп. "а", "б", "в", "г" п. 10 раздела 17 Приложения № 2) приводят (могут привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на торгах, в связи с чем в адрес Администрации вынесено соответствующее предписание об устранении этих нарушений. В остальной части каких-либо нарушений и несоответствий Закону о защите конкуренции в оспариваемых постановлениях не имеется.
Рассмотрев материалы дела, суд
установил:
Администрацией городского округа Первоуральск в целях реализации Положения об организации транспортного обслуживания населения автомобильным пассажирским транспортом на маршрутах регулярных перевозок на территории городского округа Первоуральск, утвержденного постановлением Главы городского округа Первоуральск от 25.05.2011 № 1247, изданы постановление от 28.02.2012 № 462 "Об утверждении единой маршрутной сети городского пассажирского транспорта городского округа Первоуральск" и постановление от 28.02.2012 № 463 "Об утверждении Положения о проведении конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок транспортом общего пользования по регулярным маршрутам единой маршрутной сети городского транспорта".
В последующем в указанные постановления постановлениями Администрации городского округа Первоуральск от 15.03.2012 № 608 "О внесении изменений в постановление Администрации городского округа Первоуральск от 28.02.2012 № 462 "Об утверждении единой маршрутной сети городского пассажирского транспорта городского округа Первоуральск", постановление от 15.03.2012 № 609 "О внесении изменений и дополнений в постановление Администрации городского округа Первоуральск от 28.02.2012 № 463 "Об утверждении Положения о проведении конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок транспортом общего пользования по регулярным маршрутам единой маршрутной сети городского транспорта", постановление от 16.03.2012 № 633 "О внесении изменений в постановление Администрации городского округа Первоуральск от 28.02.2012 № 463 "Об утверждении Положения о проведении конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок транспортом общего пользования по регулярным маршрутам единой маршрутной сети городского транспорта", постановление от 19.03.2012 № 642 "О внесении изменений в постановление Администрации городского округа Первоуральск от 28.02.2012 № 463 "Об утверждении Положения о проведении конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок транспортом общего по регулярным маршрутам единой маршрутной сети городского транспорта" были внесены изменения редакционного характера.
Указанные акты Администрации городского округа приняты в целях организации транспортного обслуживания населения в границах городского округа Первоуральск, устанавливают единую для всех перевозчиков маршрутную сеть городского пассажирского транспорта, регулируют порядок и условия проведения конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок транспортом общего пользования, т.е. устанавливают обязательные для неограниченного круга лиц на территории городского округа нормы и правила, в силу чего являются нормативными правовыми актами органа местного самоуправления.
Согласно п. 1 ч. 1 ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случаях, предусмотренных федеральным законом, арбитражным судам подведомственны дела об оспаривании нормативных правовых актов в иных сферах, связанных с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии со ст. 78 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.
Согласно п. 1 ст. 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным Кодексом.
Таким образом, постановления органа местного самоуправления, регулирующие отношении в сфере транспортного обслуживания населения транспортом общего пользования, в том числе участие в этой деятельности перевозчиков (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей), могут быть обжалованы в арбитражный суд и дело об оспаривании таких нормативных правовых актов подведомственно арбитражному суду.
В соответствии с частью 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, наличия у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, должностное лицо, которые приняли акт (ч. 6 ст. 194 АПК РФ).
Обязанность по доказыванию нарушения прав и законных интересов оспариваемым актом в силу части 1 статьи 65 АПК РФ возложена на заявителя.
В соответствии с п. 7 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" и подп. 7 п. 1 ст. 6 Устава городского округа Первоуральск, утв. Решением Первоуральского городского Совета от 23.06.2005 № 94, к вопросам местного значения городского округа Первоуральск относятся создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.
Согласно п. 1 ст. 31 Устава городского округа Первоуральск к полномочиям Администрации городского округа по решению вопросов местного значения относятся создание условий для осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществления иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации (пп. 22), а также осуществление иных полномочий, установленных федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, иными федеральными законами, законами Свердловской области, настоящим Уставом и нормативными правовыми актами Думы (пп. 35).
В силу ч. 1 ст. 43 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" и п. 1 ст. 52 Устава городского округа Первоуральск постановления и распоряжения Администрации городского округа входят в систему муниципальных правовых актов городского округа.
В соответствии с п.п. 1, 2, 8 ст. 54 Устава городского округа Первоуральск все муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения. Официальным опубликованием муниципальных нормативных правовых актов является публикация их полного текста в печатном средстве массовой информации, определенном нормативным правовым актом Думы. Муниципальные правовые акты вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) либо издания (подписания), если иной срок не оговорен в самом правовом акте. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования.
Решением Первоуральского городского Совета от 24.11.2005 № 137 в качестве печатного средства массовой информации, осуществляющего официальное опубликование муниципальных правовых актов, определена газета "Вечерний Первоуральск".
В целях реализации полномочий по организации транспортного обслуживания населения в границах городского округа Первоуральск Администрация городского округа постановлением от 25.05.2011 № 1247 утвердила Положение "Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным пассажирским транспортом на маршрутах регулярных перевозок на территории городского округа Первоуральск", которым определен порядок и условия транспортного обслуживания населения пассажирским транспортом на маршрутах регулярных перевозок на территории городского округа Первоуральск, осуществления контроля за работой пассажирского транспорта и качеством обслуживания населения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, работающими в системе пассажирского транспорта.
Во исполнение указанного постановления Администрация городского округа приняла также постановление от 28.02.2012 № 462, которым утверждена единая маршрутная сеть (маршруты) городского пассажирского транспорта городского округа Первоуральск", а также постановление от 28.02.2012 № 463, которым утверждено Положение о проведении конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок транспортом общего пользования по регулярным маршрутам единой маршрутной сети городского транспорта" (с учетом последующих изменений и дополнений).
Постановления Администрации от 28.02.2012 № 462 и № 463 опубликованы в официальном печатном средстве массовой информации - газете "Вечерний Первоуральск" от 01.03.2012 № 16(18509), постановления N№ 608, 609, 633, 642 опубликованы в газете "Вечерний Первоуральск" от 30.03.3012 № 20.
Указанные постановления изданы Администрацией городского округа Первоуральск в соответствии с компетенцией данного органа местного самоуправления и регулируют отношения, относящиеся к его ведению.
Единая маршрутная сеть городского пассажирского транспорта городского округа и определение порядка проведения конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок на этих маршрутах являются обязательными условиями и элементами организации транспортного обслуживания населения в границах городского округа Первоуральск Администрация городского округа, что определено постановлением Администрации городского округа от 25.05.2011 № 1247 "Об утверждении Положения "Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным пассажирским транспортом на маршрутах регулярных перевозок на территории городского округа Первоуральск". При этом законность такого регулирования этой сферы, в том числе путем определения и установления единой сети маршрутов, а также определение порядка доступа к осуществлению деятельности по перевозке пассажиров транспортом общего пользования посредством проведения публичных торгов (конкурсов) установлена при рассмотрении дела А60-13810/2012 по заявлению индивидуального предпринимателя Бронникова А.С. о признании недействующим нормативного акта - постановления Администрации городского округа от 25.05.2011 № 1247.
Судом установлено, что такое регулирование рынка услуг по перевозке пассажиров способствует развитию конкуренции, создает равные условий для допуска на рынок перевозок различных хозяйствующих субъектов вне зависимости от их организационно-правовой формы.
В соответствии с п. 2 ст. 69 АПК РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица.
Заявителями не представлены какие-либо доказательства, свидетельствующие о том, что установление единой маршрутной сети городского транспорта и введение единой процедуры допуска к осуществлению деятельности по оказанию услуг по перевозке пассажиров нарушает их права и законные интересы, а также приводит к ограничению или устранению конкуренции.
Ссылки заявителей на несоответствие п. 20 единой маршрутной сети столбцу 3 схемы движения по улицам города, на несоответствие утвержденной сети классификации транспортных средств, содержащейся в иных нормативных правовых актах большей юридической силы, само по себе не свидетельствует о незаконности оспариваемого постановления от 28.02.2012 № 462.
Последнему доводу была дана оценка при рассмотрении Арбитражным судом Свердловской области дела А60-13810/2012, который отметил, что маршрут и режим работы на нем (в том числе, схема движения, остановочные пункты и расписание) определяются утвержденными Администрацией городского округа Первоуральск Единой маршрутной сетью городского пассажирского транспорта и паспортами каждого маршрута, обязанность соблюдения которых лежит на перевозчике в силу принятых им на себя обязательств по договору организации транспортного обслуживания населения, заключенному с Администрацией городского округа.
Оспариваемым постановлением от 28.02.2012 № 462 в составе единой маршрутной сети определены основные характеристики каждого маршрута - "количество единиц подвижного состава" и "категории вместимости", которые характеризуют количество транспортных средств, необходимых для комфортной перевозки пассажиров в часы пик, а именно:
- автобус особо большой вместимости - от 71 до 150 человек,
- автобус большой вместимости - от 41 до 70 человек,
- автобус средней вместимости - от 18 до 40 человек,
- автобус малой вместимости - от 8 - до 17 человек.
Вместе с тем указанная классификация транспортных средств не противоречит законодательству, определяющему порядок перевозки пассажиров автомобильным транспортом, в частности, Уставу автомобильного транспорта, Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.02.2009 № 112, Техническому регламенту о безопасности колесных транспортных средств, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.09.2009 № 720, ГОСТ Р 51825 "Услуги пассажирского автомобильного транспорта. Общие требования", ГОСТ Р 51004-96 "Услуги транспортные. Пассажирские перевозки. Номенклатура показателей качества", ГОСТ Р 52051-2003 "Механические транспортные средства и прицепы. Классификация и определения", в соответствии с которым в зависимости от пассажиропотоков определяется тип транспортного средства с учетом времени пребывания пассажиров в пути и уровня качества предоставляемых услуг, в том числе с учетом норм вместимости (количеству мест для сидения и максимальной массе транспортного средства).
Кроме того, по жалобе Бронникова А.С. УФАС по Свердловской области осуществлена проверка постановления Администрации городского округа Первоуральск от 28.02.2012 № 462 "Об утверждении единой маршрутной сети городского пассажирского транспорта городского округа Первоуральск", при этом каких-либо несоответствии или нарушений Закона о защите конкуренции не установлено.
При этом управлением обоснованно отмечено, что действующим законодательством, установлены различные классификации транспортных средств, а применение одной из них не исключает применение другой, равно как и применение собственной классификации транспортных средств не может исключить применение предусмотренной законодательством классификации транспортных средств, поэтому такие действия организаторов торгов само по себе не способны ущемить интересы перевозчиков.
Указанное обстоятельство свидетельствует о соответствии постановления от 28.02.2012 № 462 нормативным актам большей юридической силы и об отсутствии нарушений прав и законных интересов как заявителя, так и других перевозчиков в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Как указано выше, заявителями оспаривается также постановление Администрации городского округа Первоуральск от 28.02.2012 № 463 "Об утверждении Положения о проведении конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок транспортом общего пользования по регулярным маршрутам единой маршрутной сети городского транспорта" (далее - Положение о проведении конкурсов), которым установлены требования к порядку проведения торгов (конкурса), а также критерия отбора и признания участников победителями (Приложения № 1 и № 2 к Положению о проведении конкурсов).
В силу ч. 1 ст. 15 и ст. 17 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в том числе при организации и проведении торгов.
Деятельность по обеспечению маршрутных перевозок транспортом общего пользования является предметом концессионного соглашения, заключаемого в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" (далее - Закон о концессионных соглашениях), в соответствии с ч.ч. 2 - 4 ст. 24 которого предусмотрены критерии конкурса на право заключения концессионного соглашения, а для каждого критерия - параметры.
Согласно ч. 5 ст. 32 Закона о концессионных соглашениях оценка конкурсных предложений осуществляется путем определения итоговой величины, представляющей собой сумму величин, рассчитанных для каждого конкретного конкурсного предложения по всем критериям конкурса.
В силу ч. 1 ст. 20 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" под конкурсом понимаются торги, победителем которых признается лицо, предложившее лучшие условия исполнения контракта и заявке на участие в конкурсе которого присвоен первый номер.
В соответствии с п. 31.4 Приложения № 1 Положения о проведении конкурсов установлены ограничения в принятии конкурсной комиссией заявок на участие в конкурсе, поданных от имени нескольких перевозчиков о совместном обслуживании маршрута (маршрутов), выставленных на конкурс в качестве одного лота, в качестве критерия допуска перевозчика к участию в торгах.
Однако совместное обслуживание несколькими перевозчиками одного маршрута, подпадающее под определение простого товарищества (договора о совместной деятельности), не противоречит действующему законодательству, в связи с чем данный критерий допуска к участию в торгах необоснованно ограничивает число потенциальных участников конкурса и приводит (может привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на торгах, что является нарушением ч. 1 ст. 15 и ч. 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции.
Подпунктом 10 п. 2 Раздела 6 "Квалификационные требования к участникам конкурса" и п. 6 Раздела 17. "Критерии оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе и порядок их оценки" Приложения № 2 Положения о проведении конкурсов установлен такой критерий, как форма (основание) владения транспортными средствами и значение этого критерия:
- в собственности (приравниваются лизинг и автокредитование) - 2 балла;
- в аренде - 0 баллов.
Однако надлежащее исполнение перевозчиком своих обязанностей по перевозке пассажиров не зависит от того, на каком из предусмотренных законом оснований у него находится транспортное средство, при этом аренда транспортных средств в силу ст. 625 Гражданского кодекса Российской Федерации является законным основанием нахождения транспортного средства у перевозчика.
В связи с этим установление данного критерия в целях определения победителей конкурса создает не предусмотренные законом преимущества одних перевозчиков перед другими, следовательно, приводит (может привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на торгах путем создания дискриминационных условий для перевозчиков, использующих арендованный транспорт.
В отличие от этого, установленный в п. 1 Раздела 17 Приложения № 2 Положения о проведении конкурсов такой критерий конкурса как средний срок эксплуатации транспортных средств, относится к показателям надежности функционирования транспортных средств, обуславливающих при их использовании безотказную работу в течение рейса или другого заданного интервала времени, что предусмотрено п. 5.8.1 ГОСТ Р 51004-96 "Услуги транспортные. Пассажирские перевозки. Номенклатура показателей качества", поэтому установление этого критерия является обоснованным и не противоречит действующему законодательству.
Пунктами 8 и 9 "Критерии оценки обеспечения безопасности пассажирских перевозок" Раздела 17 Приложения № 2 Положения о проведении конкурса в качестве критерия конкурса предусмотрено нарушение условий лицензирования в течение года, предшествующего проведению конкурса (по данным Управления государственного автодорожного надзора), такие как, отсутствие нарушений, за которые перевозчик был привлечен к административной ответственности - 5 баллов; имеются нарушения, за которые перевозчик был привлечен к административной ответственности - 0 баллов; для вновь созданных предприятий и индивидуальных предпринимателей - 0 баллов., а также отсутствие дорожно-транспортных происшествий (5 баллов); наличие дорожно-транспортных происшествий (0 баллов); для вновь созданных предприятий и индивидуальных предпринимателей (0 баллов).
Вместе с тем в силу ст. 4.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо, которому назначено административное наказание за совершение правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания, а повторное совершение им в этот период однородного административного правонарушения учитывается в качестве обстоятельства, отягчающего административную ответственность.
Помимо привлечения за совершение административных правонарушений к административной ответственности в порядке, установленном КоАП РФ, действующее законодательство не предполагает наличие каких-либо ограничений в осуществлении деятельности лица, совершившего правонарушения, поэтому установление органом местного самоуправления данного критерия конкурса не соответствуют законодательству.
Кроме того, применение таких показателей квалификации участников конкурса, как нарушение условий лицензирования и совершение дорожно-транспортных происшествий, допускает неоднозначное их применение, в связи с чем применение этих критериев приводит (может привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на торгах, что противоречит ч. 1 ст. 15 и ч. 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции.
Пунктом 10 "Обеспечение требований, предъявляемых к безопасности пассажирских перевозок в части поддержания исправного технического состояния транспортных средств" Раздела 17 Приложения № 2 Положения о проведении конкурсов установлены такие показатели, как:
а) наличие производственного помещения для ремонта и технического обслуживания транспортных средств на праве собственности (6 баллов) или наличие договора аренды производственных помещений для ремонта и технического обслуживания транспортных средств, договора на услуги по ремонту и техническому обслуживанию транспортных средств (2 балла);
б) наличие оборудованной теплой охраняемой стоянки транспортных средств на праве собственности (6 баллов) или наличие договора аренды оборудованной теплой стоянки транспортных средств, договора аренды хранения транспортных средств (2 балла);
в) наличие автоматической мойки транспортных средств на территории на праве собственности (6 баллов) или наличие договора аренды автоматической мойки транспортных средств, договора на услуги автомойки транспортных средств или наличие неавтоматической мойки (2 балла);
г) местонахождение медицинского кабинета на производственной территории (6 баллов) или наличие договора на оказание услуг по медицинскому осмотру водителей (2 балла);
д) наличие диспетчерской службы (6 баллов), отсутствие диспетчерской службы (0 баллов);
е) наличие технического поста для контроля автобусов перед выездом на линию и при возвращении (6 баллов), отсутствие технического поста (0 баллов).
Вместе с тем надлежащее исполнение публичной обязанности по обеспечению безопасности дорожного движения достигается не принадлежностью соответствующего имущества перевозчику, а выполнением лицензионных условий и требований, к которым они относятся, поэтому дифференциация перевозчиков в зависимости от основания использования ими соответствующего имущества (производственных помещений для ремонта и технического обслуживания, оборудованной теплой охраняемой стоянки, автоматической мойки, медицинского кабинета) представляет собой их дискриминацию, что противоречит ч. 1 ст. 15 и ч. 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции.
Решением УФАС по Свердловской области от 24.12.2012 по делу № 42 признан факт нарушения Администрацией городского округа Первоуральск ч. 1 ст. 15 и ч. 17 Закона о защите конкуренции, выразившегося в принятии акта - Положения о проведении конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок транспортом общего пользования по регулярным маршрутам Единой маршрутной сети городского транспорта, утвержденного постановлением Администрации городского округа Первоуральск от 28.02.2012 № 463, исполнение которого (в части п. 31.4 Приложения № 1, п. 6, п. 8 п. 9, подп. "а", "б", "в", "г" п. 10 Раздела 17 Приложения № 2) приводит (может привести) к недопущению, ограничению или устранению конкуренции на торгах.
В адрес Администрации управлением направлено предписание от 24.12.2012 об устранении указанных нарушений (предписание не исполнено в связи с тем, что не истек срок его исполнения).
Указанное решение УФАС по Свердловской области Администрацией не обжаловано и вступило в законную силу.
Суд соглашается с выводами управления и полагает необходимым признать недействующим постановление Администрации городского округа Первоуральск от 28.02.2012 № 463 "Об утверждения Положения о проведении конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок транспортом общего пользования по регулярным маршрутам Единой маршрутной сети городского транспорта" недействующим в указанной части как несоответствующим ч. 1 ст. 15 и ч. 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции.
В остальной части каких либо несоответствии положений оспариваемых актов нормативным правовым актам большей юридической силы не установлено, указанные выводы УФАС по Свердловской области не относятся к иным актам, в связи с чем в остальной части в удовлетворении требований заявителям следует отказать.
В связи с частичным удовлетворением требований заявителей в их пользу с Администрации городского округа Первоуральск следует взыскать судебные расходы в виде уплаченной государственной пошлины, в том числе в пользу Бронникова А.С. - 200 руб., в пользу Чемезова А.В. - 200 руб.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 110, 167 - 170, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд
решил:
1. Требования индивидуальных предпринимателей Бронникова Александра Сергеевича и Черезова Александра Владимировича удовлетворить частично.
2. Признать недействующим постановление Администрации городского округа Первоуральск от 28.02.2012 № 463 "Об утверждения Положения о проведении конкурсов на право осуществления пассажирских перевозок транспортом общего пользования по регулярным маршрутам Единой маршрутной сети городского транспорта" в части положений п. 31.4 Приложения № 1, пп. 10 п. 2 Раздела 6, п. 6, п. 8, п. 9., пп. "а", "б", "в" и "г" п. 10 Раздела 17 Приложения № 2 к Положению о проведении конкурсов как несоответствующих ч. 1 ст. 15 и ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции".
В остальной части признать оспариваемые нормативные акты соответствующими Федеральному закону от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" и в удовлетворении требований о признании их недействующими отказать.
3. В порядке распределения судебных расходов взыскать с Администрации городского округа Первоуральск за счет средств городского округа Первоуральск в пользу индивидуального предпринимателя Бронникова Александра Сергеевича (ИНН 662507789246, ОГРН 305662508100021) 200 рублей и в пользу индивидуального предпринимателя Черезова Александра Владимировича (ИНН 662500075838, ОГРН 304662514900023) 200 рублей в возмещение расходов по уплате государственной пошлины.
4. Решение по делу вступает в законную силу немедленно после его принятия.
5. Решение может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный суд Уральского округа в течение месяца со дня вступления в законную силу.
Кассационная жалоба подается в арбитражный суд кассационной инстанций через арбитражный суд, принявший решение.
В случае обжалования решения в порядке кассационного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения дела можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа http://fasuo.arbitr.ru.
Председательствующий
С.П.ВОРОНИН
Судьи
Ю.К.КИСЕЛЕВ
С.А.ХОМЯКОВА
------------------------------------------------------------------